环境保护费改税进程中的若干问题研究

邓宁 白雪 洪　浩 许瑞娟 赵婕

[摘 要]中国处于经济转型的重要时期，经济由以第二产业为支撑转向以第三产业为支撑，更是向绿色产业转型，生态环境保护成为当代中国发展不可忽视的重要部分。重工业污染已经引起足够重视，与居民生活关系紧密的中小型餐饮业污染却常被忽视，在现行治污体制中，收费存在众多寻租行为且征收与否较灵活，若将非法律化的费转化为受法律保护的税将会加大程度的改善环境问题。十八届三中全会后，环境费改税进入实质加快立法的阶段，因此从各个方面特别是常被忽略的中小型餐饮业角度，分析环境费改税过程中的难点与问题，十分必要。

[关键词]环境税改革；中小型餐饮业；环境保护费

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.44.066

1 序 论

改革开放以来，中国坚持“一个中心，两个基本点”的基本方针，注重发展经济特别是发展重工业，旨在提升中国在国际世界中的地位，取得了瞩目的成绩。粗放式的生产使中国在经济不断发展、人口增加的同时，环境问题和能源问题日益突出。中国大气环境面临的形势尤其严峻，大气污染物排放总量居高不下，自2013年冬季开始，全国部分城市开始出现严重的雾霾现象，大气污染对人体健康造成了严重的危害，生态文明重要性凸显。除此之外，水污染、固体废弃物污染等问题在城市中尤为突出。

中国现行的治污体系以排污费为主，很多专家发现在排污费收取过程中存在大量寻租行为，并没有达到预期效果，用税收法律代替排污费制度的提案随之而生，事实上，环境税是一个重要的经济手段，而征收排污费是过渡性的手段。[1]环境税改革立法方案在多次人大会议上被提出，2013年被写入十八届三中全会决议，用税收控制污染，將排污收费法制化，将会有效的控制环境的污染，并在一定程度上促进社会的二次分配公平。环境税是一次新税种设立和实施的过程，是有效协调各部门、统筹社会各个角度才能达到的结果，更要有预见性的考虑到经济发展与环境保护的关系，避免经济目标与环保政策互相冲突的状况，减少环境税落实执行的阻力。[2]

合肥市是二线城市中的后起之秀，服务业成为合肥市投资的重点，餐饮业是服务业中不可忽视的力量，与大型餐饮业相比，中小型餐饮业单位数量多，分布广，投资少，营业条件比较简陋，营业地点离居民区较近，油烟问题、噪声问题、固体废弃物问题突出。[3]环境税若想顺利立法必须引起全社会的广泛关注和共鸣，作为一名普通居民，对工业企业的敏感程度显然不如餐饮业特别是中小型餐饮业，因此，从中小型餐饮业角度分析环境费改税进程中的难点与问题，有很强的现实意义。

2 对合肥市中小型餐饮业的问卷调查

2.1 前期准备及问卷发放

（1）问卷设计。合肥市餐饮企业一直以高出全国平均水平的速度发展，2014年全年实现餐饮零售额同比增长约13%，如此高的消费水平预示着每年将有大量的餐饮有机垃圾产生。[4]工业企业是排污费收取的重点行业[5]，此次调查问卷希望从不同的角度，通过对被研究主体及其可能的潜在利益相关者的调查，以最大化地提高问卷的信度和效度为原则，经过数据的比对和分析，得出环境费改税对被调查者的影响，进而分析改革过程中的难点与问题。

实地调查选定了合肥市马鞍山路段、宁国路段、宣城路段餐饮企业作为调查对象的来源地，针对餐饮业主及其周围居民设计两套不同问卷，通过循序渐进的方式引导被调查者做出真实的回答。通过纸质媒介、电子媒体、专家访问等途径查询相关信息，在确保被调查者理解的基础上将研究的内容各转化为每份12道选择题。

（2）预调研。预调研对象为老师、学生、环保部门工作人员，目的在于了解排污费和环境税征收的具体实施，把握整体流程，明确面对大众和餐饮业业主设计问题的异同点，检验调查问卷的可行性、有效性、合理性和准确性，以求调查问卷能够真正反映问题，问题准确反映问卷调查的主题。

预调研的结果反映：居民层面问题设置需浅明易懂，避免专业名词，可注重其环保意识的调查；餐饮层次问卷语言需通顺明确，问题忌繁杂，以便获取准确信息。

与环保部门交流后，了解到合肥市现行的排污费收取现状：一定规模以上的餐饮企业，排出污染物减量至规定标准，允许持续经营，无需缴纳排污费。中小型餐饮企业有经营规模小、数量多、营业利润低等特点，不征收排污费。为使结果更具参考性，将调查范围缩小到了污染被忽视但确实存在的中小型餐饮业。

（3）问卷修改。①删除部分较为专业的问题，问卷内容精简，通俗易懂。②面向居民调查问卷的切入点变为居民的环保意识、监督态度和对环境税的认知度。③面向餐饮业调查问卷的切入点变为对环境税的认知程度和接受能力，环境费改税假设条件下，中小型餐饮业主的态度和做法。

（4）问卷发放、回收、结果统计。中小型餐饮业数量众多，经营状况相似，调查样本进行缩小：合肥工业大学屯溪路校区周边。该地位于合肥市中心，周边消费水平相对较高，中小型餐饮业居多，小组成员对学校周围马鞍山路段、宁国路段、宣城路段中小餐饮业进行初步考察，分别选取其中10家、15家、25家共计50家中小型餐饮业为样本。选取在校大学生为代表餐饮业周边居民共计150人为样本，进行问卷发放。

2015年4月份，进入问卷发放环节，小组成员分成两队，共计发放问卷两次。第一次对中小型餐饮业样本的问卷发放，整体效果良好，但因问卷有涉及国家政策或店主自身态度等问题，收回有效问卷35份，作废问卷6份。第二次向以在校大学生为主的样本的问卷发放，收回有效问卷120份，作废问卷13份。小组成员采用画正字的统计方法得出结果后，分别将问卷各题答案选项个数输入Excel工作表中，计算分析，得出结论。

2.2 问卷调查结果分析

2.2.1 中小型餐饮业角度

从调查结果看出，中小型餐饮主认为餐饮业排污主要体现在以下四个方面：

（1）废水。污水进入城市排水管道之前，应设置各有和残渣过滤装置，进行适当的处理，使外排水质达到城市排水管网进水标准，方可排入下水道。[6]大部分中小型餐饮业都将废水直接排污下水道，甚至是门店附近路面上，造成污染水质、危害环境。

（2）噪声。中小型餐饮业的营销手段之一为“叫卖”，用音响播放录音或音乐来吸引消费者，造成噪声污染。

（3）固体废弃物。中小型餐饮业由于经营面积有限，经营性质中大部分为销售速食，会提供大量一次性餐具，残羹剩饭处理的不得当，使固体废弃物增多。

（4）油烟等废气。中小型餐饮业厨房的排风设计不合理，或没有设计排风系统，在墙上挖个洞，安装排风扇将油烟排除厨房了事，即使安有排风系统，效果也不理想。[7]

通过对调查问卷结果分析，可以看出现行排污费体制下，向环境税过渡，仍存在以下难点与问题：

（1）对环境税认知程度不够，环保意识较低。在调查的35家企业中，仅有14.29%的中小型餐饮业主了解环境税的相关问题，近一半的人表示完全不了解环境税，约30%的餐饮业主仅仅是熟悉“环境税”这个名词，并不了解具体内容，可见大多数中小型餐饮业主对环境税的认识程度较低。

图1 餐饮业排放的污染物统计

大部分中小型餐饮主并没有很强的环保意识。约38%的中小型餐饮业主认为，餐饮业本身对环境影响远远低于工业企业，约30%的餐饮业主认为餐饮业对环境的影响几乎可以忽略，仅有不到10%的餐饮业主认识到了餐饮行业对环境的影响。

图2 中小型餐饮业对环境的影响程度

（2）区域经济发展与环境问题的矛盾。在上海等发达地区，为了整治环境，超过环保部门监测合理排污的中小型企业即使缴纳排污费仍无法获得经营权限。但对于绝大多数二线及以下发展型城市而言，中小型餐饮业仍是地区经济发展中不可忽视的力量：提高了地区经济收入，给失业人员带来了大量的就业机会，但存在一定的环境污染，对居民附近的生活环境造成了一定的困扰。

（3）中小型餐饮业发展困境，担心税收带来高成本。中小型企业规模小、营业额较低，是资本利润率中等的行业，在将费用转化成法定征收的税后，会增加企业成本，使其利润降低，影响中小型企业的发展前景。若达不到治污标准的企业强制关闭，中小型餐饮行業的数量会骤减，因此如何在其发展周期中协调好污染治理与企业发展的关系，尤为重要。

约43%的中小型餐饮业主认为，若开征环境税，会增加企业治污成本，给企业较大压力；另43%企业认为，因不同餐饮企业所处地理位置的不同，规模不同，在征税时可能出现不公平现象，剩余近10%的餐饮业主担心由于环境税法的实施，不得不放弃一些赢利模式。

图3 若环境费改税，中小型餐饮业担心问题

2.2.2 中小型餐饮业附近居民角度分析

通过对调查问卷结果分析，可以看出现行排污费体制下，若想向环境税过渡，仍存在以下难点与问题：

（1）对环境税认识程度不够。中小型餐饮业附近居民群体十分广泛，本次调查样本以年轻群体为主，多为在校大学生，其知识来源、信息来源较广。结果显示有近10%的人了解环境税，40%基本了解，仍有50%表示不太熟悉甚至没有听过这个名词。可见环境税在大学生层面的普及度并不高，由此推及整个社会，可知大多数居民对环境税的认知程度有待提高。

图4 居民对环境税的认识

（2）餐饮行业排污常被忽略。现行排污费对象主要是重工业、印刷行业等工业企业，不可否认这类企业是环境问题的重中之重，但该类企业已得到国家足够重视，开始产业结构调整，建立专门的工业园区。

而中小型餐饮行业如烧烤等对环境的危害常常被忽略，由于其生活便利性，污染常被接受。但从调查结果中也可以看出，近有30%的居民认为餐饮业给环境带来了严重的影响，不利于保持城市的整洁和提高生活的幸福指数。

图5 中小型餐饮业对居民生活的环境影响程度

（3）环保意识不高，监督意识不够。2015年两会提出，公民对环境污染行为可越级上报，众所周知上报是一个复杂且烦琐的过程，现实生活中存在的污染情况不在少数，超过50%的居民表示是否上报要视问题严重情况以及周围居民行动情况而定，仅有25%的居民表示发现污染问题会立即上报。可见，大多数居民并没有很好的行使自己监督的权利和保护环境的义务。

图6 居民对环境污染行为监督并上报意愿

2.3 对环保部门的采访

通过对包河区环保局相关人士的采访，可知就中小型餐饮业方面，向环境税过渡仍存在以下难点与问题：

（1）数量众多，环保部门监测难度大。国家对各类污染物排污费的规定十分详细，不同种类污染物的标准并不相同，随着技术的发展，环保部门已经建立了一套排污计算登记程序，但仍需检测人员实地取样检测，中小型餐饮企业数量多且污染物量并不大，检测不容易，环保部门获得全面的监测数据难度较大，需要耗费大量的时间成本和人力成本。

（2）税务部门与环保部门的矛盾。排污费的监测与征收部门是各地区环保部门，作为区政府收入的一部分当期划拨返还给相应环保部门，用于地区环境的治理。排污费税务化，监测工作仍由环保部门负责，将相应数据通过联网传输给税务部门，由其代理征税，再由统一划拨环境保护治理经费。将财政收入由环保部门转移到了税务部门，减轻了环保部门的工作，由单一部门收费代替多部门收费，有效改善企业对缴费的抵触情绪，但却不能保证环境保护经费的合理性、及时性、有效性划拨。

3 政策建议

环境税的设立将改善现存环境问题，其对经济增长的影响存在地区差异，会拉大资本和劳动要素的收入差距，带来一些负面效应，但总体来说有利于我国能源消费格局向绿色化过渡。[8]针对环境保护费改税进程中存在的难点与问题，向环保部门提出相关建议如下：

第一，加大宣传力度，提高餐饮业相关人士的环保意识和对环境税的了解程度，对于普通居民，要从年轻居民群体开始普及环境税的相关知识，让更多的公民参与到环境保护的工作中。

第二，协调好中小型餐饮业发展与环境保护的关系，在发展经济解决就业问题的同时，关注环境保护。

第三，建立完备的监测网络体系，逐步将更多的企业纳入监测网络中，使监测过程更简单、经济，结果更准确。

向税务部门提出相关建议如下：

第一，深入调查各企业实际情况，据以制定合理的计税依据、征税对象、征税标准，并有完善的监督机构保证税收公平，税收改革是一个循序渐进的过程，不能急于求成。

第二，协调好税务部门和环保部门之间的工作关系，确保环境相关税费能够及时收缴，环保经费能够更合理、有效地划拨和利用。

4 结 论

环境税的设立会带来产业经济的重大变革，有利于引导生产者和消费者向环保产品的过渡，依法征税不仅有利于环境税制的规范化，也会有效地加快国家经济体制转型和国家循环经济的发展。用税收来促进可持续发展、改善环境污染是各国通用的方法，也是我国未来慢慢实现税制规范化的必经之路。

在改革进程中，不仅仅要关注已经引起足够重视的重工业对环境的影响，也要关注与居民生活息息相关的餐饮行业对环境的影响，分析在不同行业的环境费改税进程中的难点和问题，对税率、税基的制定施行差异化管理，制定出符合中国国情的、合理的环境税制体系。

參考文献：

[1]孙秀艳.环保税，绿色化的重要手段[EB/OL]. http：//politics.people.com.cn/n/2015/0418/c1001-26864655.html.

[2]金波.美日环境税费征收经验与启示[J].人民论坛，2014（35）.

[3]周益佳.中小餐饮业油烟污染特点与防治[J].福建环境，2003，20（5）：58-59.

[4]刁宗广，郑嬗婷，张涛.安徽餐饮业现状及发展机遇和趋势[J].合肥学院学报，2010，27（2）：94-98.

[5]吴克，涂卫峰，俞志敏，等.合肥市餐饮有机垃圾的资源和处理展望[J].再生资源研究，2006（4）：31-33.

[6]赵淑英，刘辉.餐饮业污染物排放量的确定[J].环境科技，2010，23（S2）：93-94.

[7]周益佳.中小餐饮业油烟污染特点与防治[J].福建环境，2003，20（5）：58-59.

[8]陈书书.我国环境税征收的经济效应和制度设计[D].杭州：浙江财经大学硕士论文，2015.