限制长时间大面积租赁农地

高云才　冯华

农业部等四部门日前发布《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，备受各方关注。目前我国工商资本租用农地状况如何，四部门为何要出台意见，资本下乡面临哪些政策禁区，对资本违规大肆圈地，国家又将如何监管？针对以上问题，农业部相关负责人进行了详细解读

日前，农业部、中央农办、国土资源部、国家工商总局四部门联合下发了《关于加强对工商资本租赁农地监管和风险防范的意见》，就引导工商资本发展适合企业化经营的现代种养业、加强工商资本租赁农地规范管理、健全风险防范机制和强化事中事后监管等问题进行了明确规定。笔者就相关热点问题采访了农业部副部长陈晓华。

流入企业承包地年均增速超20%

近年来，工商资本下乡租赁农地的情况越来越多。据农业部统计，近3年来，流入企业的承包地面积年均增速超过20%。截至2014年年底，流入企业的承包地面积已达3882.5万亩，约占全国农户承包地流转总面积的10%。

陈晓华说，一方面，工商资本可以带来资金、技术和先进的经营模式，加快传统农业改造和现代农业建设；另一方面，工商资本长时间、大面积租赁农地，容易挤占农民就业空间，加剧耕地“非粮化”“非农化”倾向，隐患很多。

陈晓华表示，出台《意见》主要目的是引导工商资本有序进入农业，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力和农业生态环境。

对租赁农地时间面积进行上限控制

出台这一《意见》并不意味着鼓励工商资本下乡搞农业的政策有所调整。陈晓华表示，欢迎和鼓励工商资本下乡，这个政策是一贯的、明确的。

为引导好工商资本下乡，《意见》明确一是鼓励工商资本重点发展资本、技术密集型产业，推动传统农业加速向现代农业转型升级。二是限制工商资本长时间、大面积租赁农地，严禁借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。大面积租地，不仅挤占了农民的发展空间，而且企业的经营成本也会很高，容易形成新的“规模不经济”，这对企业来讲也是不利的。三是禁止擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为。这条底线不能破。

针对《意见》中提出的对工商资本租赁农地时间和面积进行上限控制，陈晓华解释说，我国还有大量的农民在农村务农，愿意种地的农民也不少，农村土地应该优先流转给当地农民。在土地流转问题上，既要解决好农业的问题，又要解决好农民的问题。

因此，去年11月印发的中办发61号文件明确提出，各地对长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制。《意见》要求，各地应综合考虑人均耕地状况、城镇化进程和农村劳动力转移规模、农业科技进步和生产手段改进程度、农业社会化服务水平等因素确定上限。既可以确定本行政区域内工商资本租赁农地面积占承包耕地总面积比例上限，也可以确定单个企业（组织或个人）租赁农地面积上限。

健全备案制度及资格审查、项目审核制度

《意见》提出，要对工商资本租赁土地建立分级备案制度。陈晓华表示，这是为了各级通过备案方式掌握工商资本租赁农地情况。考虑到各地情况千差万别，《意见》对此只作了原则性规定，一是以乡镇、县（市）两级备案为主，面积特别大的，再逐级向市（地）、省级备案，对租赁农地超过当地上限控制标准或者涉及整村整组流转的，要作为备案重点；二是备案的具体事项应包括农地租赁合同、农地使用情况等内容。

此外，《意见》提出，鼓励各地依法探索建立工商资本租赁农地资格审查、项目审核制度，并就审查监督机制、审查内容提出了要求。

《意见》提到，工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。陈晓华回应说，土地流转的过程应当是市场配置资源的过程。我们鼓励工商资本租赁农地通过公开市场规范进行，而不是以行政推动的方式、暗箱操作的方式租地。

近年来，各地积极探索建立农村土地经营权流转市场。目前，全国已建立县乡土地流转服务中心1.6万余家；其中，乡镇土地流转服务中心1.5万余家。

加强事中事后监管，确保农地农用

为切实保护农村土地资源，《意见》提出，要强化工商资本租赁农地事中事后监管，重点是确保农地农用。一是强化租赁农地的用途管制，采取坚决措施严禁耕地“非农化”。二是指导租地企业（组织或个人）合理使用化肥、农药等投入品，防止出现掠夺性经营，确保耕地质量等级不下降。三是《意见》对于违法违规行为分别提出监管措施：对撂荒耕地的，可以停发粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴。对在粮食主产区、粮食生产功能区、高产创建项目实施区、全国新增1000亿斤粮食生产能力规范实施区违反产业规划的，停止享受相关农业生产扶持政策。对失信租赁农地企业要通过企业信用信息公示系统向社会公示，并启动联合惩戒机制。对擅自改变农业用途、严重破坏或污染租赁农地等违法违规行为，一经发现，责令限期整改，并依法追究相关责任。

陈晓华介绍，为防范工商资本租赁农地可能带来的风险，《意见》提出了三项措施，一是工商资本租赁农地应通过公开市场规范进行。严禁工商资本借政府或基层组织通过下指标、定任务等方式强迫农户流转农地。二是指导工商资本与农户签订规范的流转合同，并明确土地流转用途、风险保障、土地复垦、能否抵押担保和再流转，以及违约责任等事项。三是鼓励各地建立健全租赁农地风险保障金制度，用于防范承包农户权益受损。