从旅游业发展趋势谈我国旅游管理体制改革

张金原

为了探究市场经济体制背景下旅游管理体制的改革创新，从未来旅游业的发展趋势着手，分析了我国现行旅游管理体制存在的问题，继而提出了我国旅游管理体制改革的建议，从而构建完善的旅游管理体制。

随着市场经济体制的不断完善，旅游管理体制出现了与新形势发展不适应的现象，这在一定程度上制约了我国旅游业的可持续发展。因此，改革与创新现行的旅游管理体制，探索适应于社会主义市场经济体制并高效运转的旅游管理体制，对于大力促进我国旅游业持续、快速、协调发展具有重要意义。

旅游业走向综合化发展

新时期，旅游业的发展突出了综合性的优点，综合性成为旅游业的亮点。首先，旅游业包含了吃、住、行、游、购、娱，连贯性的产业，为旅游业走综合化发展的道路打下良好基础。这种综合化的特征，改变了旅游业传统的发展模式。他不但将旅游业相关产业联系在一起，而且为旅游业开展工作，赢利创收提供了便利。其次，旅游业在未来的发展中，会成为一项市场活跃的产业，成为支撑我国经济发展的重要产业。综合化所体现出的优势，将会为推动旅游业的整体、全面发展。因此，随着旅游业竞争的激烈化，旅游企业将会更多地采取联合、兼并等形式，走综合化发展道路。

我国现行旅游管理体制存在的问题

随着我国旅游业的快速发展，旅游管理体制也在不断改革创新。然而，目前我国旅游管理体制仍存在一些问题，没有充分发挥其应有的作用。

旅游行政管理机构名称设置不规范，缺乏有效的宏观管理。当前，我国政府旅游管理机构的设置，不少地方存在着与旅游行政主管部门的职责不相符的问题，既不能适应旅游发展的需要，也不适应依法行政的需要。从国家到地方都设有相应的旅游管理部门，但其名称、级别和职责各地不尽一致。

旅游管理缺乏有效的宏观管理。目前，虽然旅游业意识到管理的重要性，并在管理方面做了不懈努力，许多旅游单位和相关部门在管理方法和措施上都进行了改进与提升，如一些旅行社、酒店饭馆、旅游景点以及交通服务都在管理上进行革新，并取得较好成效。然而纵观全局，在宏观管理方面仍然存在问题，缺乏管理的有效性。除过较大集团外，多数从事旅游活动的企业和单位不能统一思想，形成多头建设，各自为政。而旅游管理部门既无建设项目审批权，几乎也无企业登记管理权，缺乏宏观调控的权力和手段。很难从宏观上协调、平衡和控制。法律法规不健全。

机构设置网络不健全，旅游产业结构失衡。虽然我国旅游管理体制在不断进行优化和完善。所有的旅游单位和组织，大到国家小到地方都设立了专业化的管理机构。但是由于经济的发展，旅游业发展步伐较快，出现管理跟不上发展的情况，有效的管理体系没有形成，机构设置网络不健全。首先是国家权威机构设置过少，政策性、引导性、管理性还不够全面细致；其次是地方管理机构权力小，协调功能偏弱，有的地区还没有建立独立的管理单位，市、县建制的旅游管理机构力量单薄，个别县基本是空白。

从旅游产业结构失衡方面看，主要是旅游商品业开发滞后。虽然旅游商品业是旅游创汇的大头，具有成本低、效益高、劳动密集度大的优势，促进工商业的发展。但由于生产、销售的体制上，旅工贸不协调，使旅游商品长处于自发状态，产品品种老化、单调，创新不足，运输、包装等各个环节都存在问题，使优势不能充分发挥。

对我国旅游管理体制改革的建议

为满足我国旅游业发展趋势的要求，必须对现行旅游业管理体制进行改革和创新，推行适于旅游业发展的新体制。

优化管理体制，对旅游业体制进行科学定位。优化管理体制，是提升产业质量，加快产业发展步伐的基础性保障。优化旅游业管理体制，是经济发展的需要，更是旅游业发展的需要。旅游业只有从出突出行政管理，改变为突出行业管理，才能高效服务旅游业发展的需要。旅游业管理，也只有全面实现由宏观向微观转变；间接向直接转变；部门向行业转变，才能真正拉动旅游业市场的全面发展。

同时，我国旅游主管部门还存在指派式、干预式的管理方式，以部门利益为重，用倾斜政策扶持大型旅游企业集团，挤压了中小型旅游企业的生存环境，破坏了市场化的生态系统，造成种种矛盾。因此，需要对体制进行科学定位。政府应放权于市场，同时关注对旅游者利益的维护。

完善管理体制，科学处理旅游业分权与集权的关系。新形势下，旅游部门需要高度重视管理的经济利益。逐步完善管理体制，积极主动推进“优化组织，明确职责”的管理体制，出台国有大型企业与民营企业联手共进市场的政策，在共同发展的形势下，落实国家相关旅游政策，为旅游业创造良好的竞争环境。制定符合可持续发展要求的产品标准、服务标准和管理标准，形成完善的旅游管理体系，发展资源节约型、环境友好型的现代旅游产业，实现旅游业的强大和崛起。

从旅游管理体制的运行经验来看，政府主导条件下，适度集权和适度分权相结合是基本的原则。凡属于旅游业宏观层面的决策、管理与调控权限，应集中到中央，由国家旅游局及其主管部门统一掌握；凡属于地区经济的决策、管理与调控权限应下放给地方，由地方政府及各级旅游局自行支配；凡市场能自动调整的事物，应下放权力到企业，中央、地方各司其职，合理分工，共同参与旅游经济的决策与管理。

深化管理体制，合理界定旅游业专业管理与宏观行政管理的关系。旅游业要在国家旅游局的领导下，全面规划管理全国旅游基础性建设工作。明确国家和地方旅游建设项目。有效利用资金，国家要承担非盈利旅游项目的开发建设，地方要负责区域性旅游项目的建设；盈利性的项目将由企业按照经济规律投资经营，自负盈亏。建立旅游业有偿投资制。

由于多部门的专业化管理在很大程度上与发展旅游要求统筹安排的要求存在着一定的矛盾。随着我国行政管理水平的提高，旅游业地位的不断增强，以及旅游经验的不断积累，有条件将专业管理和宏观行政管理结合起来，探索一些新的部门权力划分的管理模式。

改革我国旅游管理体制，对于推动我国旅游业的健康、快速发展具有重要的意义。在进行旅游管理体制改革时，应形成旅游行政管理机构、旅游企业、旅游行业协会和公众共同组成的多元管理主体，共同努力促进我国旅游业的发展。

【基金课题】2012年湖南省职业院校教育教学改革研究项目：民族地区高职院校旅游管理专业服务区域经济社会发展的人才培养模式研究（ZJB2012055）

（作者单位：湘西民族职业技术学院）