当前我国耕地保护三问

王立彬 魏骅 杨玉华

6月 25日是全国土地日。确保耕地占补平衡、有序推动土地流转以及稳妥开展农村土地改革试点，是当前我国土地问题的核心，也是我国耕地保护面临的三大挑战，更是全社会应该重视和思考的问题。

厂房水库“变耕地”：占补平衡“失衡”知多少在一处复垦耕地上，石阶、水渠等农田水利配套设施较为完善，看起来是块标准农田。但庄稼长势很差，洋芋、小葱、芋头、土豆都打着蔫儿。村民告诉笔者，虽然，这块复垦耕地路渠沟修得很好，符合复耕标准，可实际上没水源，根本不适合耕作。

这是笔者近日在重庆某地采访时发现的情况。重庆市占补平衡工作，在全国都属规范，建设用地一律先补后占。然而 “占优补劣”仍然未免。

公开资料显示，我国耕地特别是优质耕地减少势头未减。据北京师范大学环境学院教授赵烨核查，1997年到 2010年，非农建设占用耕地 2746.5万亩，相当于半个海南省版图，而且大都是优质耕地。

为弥补建设占地缺口，我国要求占补平衡， 垦“占多少，多少”。这项政策总体上有助于确保我国耕地保有量。然而，新增耕地大多“看起来很美”。中国土地勘测规划院土地研究所研究员刘康调查发现，不少省份的耕地资源越来越少，占补平衡越来越难，结果就占水补旱、占优补劣。调查显示，我国每年占用耕地约一半是水田，而补充水田不到两成。

“按国家标准，保亭县一亩水田耕地开垦费 4000元左右，如果通过土地整理达到同样优质的水田，大约在 2万 ～3万元，差价需要县级财政垫资。”海南省保亭县国土局局长吴雄说，国家及省级政府加大财政倾斜力度，地方才补得起。

据 2015年第 1号国家土地督察公告，对 56个城市例行督察发现，47个市 1215个项目未按规定数量质量要求补充耕地或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积 15.3万亩;45个市将现状为住房、工厂、水库水面等认定为耕地，涉及面积10.74万亩。

“八成以上被督察城市出现用建设用地补充耕地现象，是典型的以次充好、占优补劣，可见占补平衡政策扭曲严重。”中国社科院农村所研究员李国祥说。

良田“变草原”：土地流转“流失”知多少

苜蓿，草根系发达、耐旱，有强劲的固氮能力，可以疏松土壤，提高土壤有机质。中国农科院研究统计，种植苜蓿可以改造中低产田，亩均可增产 20公斤粮食，中产田可增产 10公斤粮食，怪现象是中部省区“良田种牧草”。

“与中国其他地区种苜蓿用贫瘠土地、沙地、山坡地种植的情况不一样，我们是用从农民手里流转良田来种植苜蓿，品质好、产量高。”一家草业公司在网上公开宣称。

安徽北部某县，最大的土地流转项目就是苜蓿种植，流转规模达 10万亩，为当地引进奶牛养殖供草。笔者看到，原本种植小麦、玉米的大片耕地种上青青苜蓿，恍若草原甚是壮观。当地干部表示要“打造内陆大草原”。

无独有偶。在安徽另一农业大县，流转的土地绝大部分都用来种养花卉苗木了。安徽农业大学教授胡承霖认为，工商资本下乡，土地流转变流失，“非粮化”倾向令人担忧。“目前，土地流转用途上只有原则性规定，如不改变农地用途。但是，如何控制粮食和经济作物比重，缺乏细则。种粮回报率肯定不如种经济作物。从长远来看，粮食安全存在隐患。”

农业部部长韩长赋说，改造传统农业、发展现代农业，工商资本进入农业是必要的，也是鼓励和欢迎的。但是，工商企业进入农业，应主要在产前、产中、产后提供服务和发展适合企业化经营的现代种养业，把一般种养环节留给农民，不一定都要大面积直接租种农户承包地，尤其不能触碰土地“非农化”底线。“老板下乡，应是带动老乡，而不是代替老乡。”

把村庄都买下来：农地改革“绝不能改”知多少

中部某县，2014年开始，一家从事农业种植的私营企业主开始在全县实施一项大计划：花钱购置村民年久失修的老宅。这位企业主告诉笔者，目前已经购置了两个村庄的民宅，未来要把全县自然环境较好且有其种植基地的村庄民宅都买下来。

按现行法律法规，别说城镇居民不能购买农民宅基地，就是邻村居民也不能跨村购买宅基地。在中央批准的 33个农村土地改革试点，规定仍然有效。

“试点行政区域现阶段不得以退出宅基地使用权作为进城落户条件，宅基地退出实行自愿有偿，转让仅限在本集体经济组织内部，防止城里人到农村买地建房，导致‘逆城市化。”国土资源部部长姜大明在向全国人大常委会汇报 33个改革试点风险防控时说。

城市土地国有，城郊和农村土地集体所有，是宪法规定，是依宪改革的底线。要购买全县村庄民宅的那位企业主表示，改造后，这些村庄将形成与种植基地衔接的“农业生态旅游产业链”，城里人可以在基地以会员方式租种，公司雇人负责种植。城市会员每年来度假，住在公司购置的民宅里“体验田园之乐”。自己是和一户一户农民签订的买卖协议，地方政府支持。“把农民搬离出老宅，既改善农民生活，又盘活农民闲置资产，一举两得。”

“土地制度改革是全面深化改革的重要内容，又是改革难点之一，涉及重大利益调整、相关法律修改及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度完善。”姜大明说，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。

笔者采访看到，不少资本进入农村是从事农业规模经营。但“圈地者”并非少数。安徽淮南一位农业企业负责人说，他周围不少做地产或商贸的朋友都在念“农村包地经”：“现在进去，租金成本低而且有补贴，未来这些地一旦升值赚得更多。”

一位原来从事肥料营销的经营者坦言：“已下乡承包 600多亩地。以时间换空间，承包期是 20年，到期农民早不种地了，早离乡了。我就会成为中国第一批农场主。”

“对改变土地公有制性质的主张，要旗帜鲜明加以反对;对借改革之名行占用耕地之实的行为，要依法查处、重典问责;对在改革中发生损害农村权益的情况，要及时制止坚决纠正。”姜大明说。