创新开启治污新模式

沈立

“四个全面”战略布局下出台的“水十条”，通篇体现改革思维。

“水十条”在强化部门协调联动，落实污染防治主体责任，创新管理手段以及生态补偿、环保市场、社会资本投入、环境信息公开、社会监督等方面，均体现了改革创新的时代特点。可以预测，在今后的水环境治理领域，改革的力度会越来越大，越来越触及实质。

权责分明，

有望破冰“九龙治水”困局

“九龙”合力治水是为了同一片“天”，这个“天”就是老百姓。“水十条”统筹兼顾各部门职责，各类水体保护要求，搭建平台、凝聚共识，充分调动发挥环保、发改、科技、工业、财政、国土、交通、住建、水利、农业、卫生、海洋等部门力量，开创“九龙”合力、系统治理的新气象。

与2013年出台的 “大气十条”相比，“水十条”有一个明显的亮点：在公开文件中，每一项措施后都明确显示牵头部门和参与部门。

以“水十条”第一条“全面控制污染物排放”中的第一项“狠抓工业污染防治”为例：要求2016年底前，按照水污染防治法律法规要求，全部取缔不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼油、电镀、农药等严重污染水环境的生产项目。（环境保护部牵头，工业和信息化部、国土资源部、能源局等参与，地方各级人民政府负责落实）。

“‘水十条35项具体举措，每条、每款、每项都落实到了相应的牵头负责部门及参与部门，强调各部门各司其职。这是一大创新。部门联动，权责明晰，明确水污染防治不单单只是环保部门的事，如果无法完成要求，牵头部门负主要责任，参与部门也负相应责任，有利于各部门按照职责分工，切实做好相关工作。”国务院发展研究中心研究员常纪文表示说，这种做法能有效避免出现以往“九龙治水”的乱局。

常纪文同时指出，“考核”也是“水十条”一大亮点，考核由环保部牵头，中组部参与，考核结果不合格，监察部会约谈责任方，追究党纪政纪责任。权责的明确和问责机制的完善，可以使“水十条”落实更有力度。

北京林业大学生态研究中心副主任、法学专家杨朝霞表示，在现行的环境保护监管体制框架下，从纵向来看，国家环保部门、省级环保部门和地方环保部门的分工不明确，“水十条”要求，完善国家督察、省级巡查、地方检查的环境监督执法机制，确实有助于解决这一痼疾。

“我认为这是‘水十条最大的亮点。此前，《大气污染防治行动计划》等计划，也将任务列出来了，但没有明确规定由哪些部门负责，哪些部门参与。在这种情况下，即使计划制定得再好，任务也可能难以甚至无法落实下去。现在就不一样了，每一个事项都落实到相应的部委，由哪个部委牵头，哪些部委参与，监督部门是谁，职责权限十分明晰。如此一来，部门之间推诿塞责、争权夺利等不良现象必将大大减少。”杨朝霞分析表示。

事实上，环保部门只负责污染防治，且只管污染防治的一部分，譬如海洋污染防治，就由海洋部门负责。又譬如，当发现环境违法行为涉嫌犯罪时，需要环保部门将案件移送公安部门立案侦查。因此，环保部门顺利开展工作，往往需要其他部门协调配合，共享信息和资源。为有效解决这一问题，“水十条”还要求强化环保、公安、监察等部门和单位的协作，强调协同执法和联合监督。

在国家督察、省级巡查、地方检查的过程中，环保部门发现国企或者下级政府及其环保部门违纪违法的，还可以借助监察部门的力量，较快地作出并执行处分决定。完善案件的移送、受理、立案、通报等机制，实现环境行政执法和刑事司法的有效衔接和协调配合，强强联合，优势互补，有利于强力打击环境违法犯罪行为，全面提升环保部门的权威性。

“红黄牌”管理，

多方压力倒逼企业守法

我国水环境社会治理主要有3种形式：以行政手段为主要特征的政府治理，以市场为导向的企业治理，以社会舆论、社会道德和公众参与等为主要特征的公众推动。水环境涉及众多利益相关方，是典型的公共物品，有效且长效的水环境治理一定是全社会共同参与的结果。

“水十条”第十八项要求：加大执法力度。所有排污单位必须依法实现全面达标排放。逐一排查工业企业排污情况，达标企业应采取措施确保稳定达标；对超标和超总量的企业予以“黄牌”警示，一律限制生产或停产整治；对整治仍不能达到要求且情节严重的企业予以“红牌”处罚，一律停业、关闭。自2016年起，定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单。定期抽查排污单位达标排放情况，结果向社会公布。

近年来，各地区、各部门不断加大工作力度，环境执法工作取得积极成效，但执法不到位等问题仍然十分突出。违法排污事件屡见不鲜，环境事故频发。环境监管力量薄弱，监察机制建设不完善，监督执法方式单一，难以及时发现并处罚所有环境违法行为。违法成本低、守法成本高的现象依然存在。少数地方出于经济发展考虑，环保履责不到位，甚至充当排污企业的“保护伞”。公众参与渠道不畅，社会监督机制不完善，违法企业缺乏道德约束力，某种程度上纵容了其违法排污，形成恶性循环。

“目前，有些地方尚未实现达标排放，更没有全面达标排放。可能有的行业达标了，有的地区达标了，但是很多地方没有，很多排污单位没有达到，所以‘水十条特别要求全面达标排放。而‘红、黄牌管理，实质上是对新《环保法》中黑名单制度的进一步细化。”杨朝霞指出道。

公众与环境研究中心主任马军表示，红黄牌是对企业环境行为的评价，此前国内部分地区也在推行，但效果不明显。很多被列入红牌、甚至黑牌的企业依然得不到任何处罚。此次发布的“水十条”首次把“红、黄牌管理制度”写入全国性行动纲领，明确提出被亮“红牌”的企业将停业、关闭，违法排污企业必将面临巨大压力。

与此同时，“水十条”中第十九项紧接其上，要求积极推行国家督查、省级巡查、地市检查，坚持联合执法、区域执法、交叉执法，加大暗查暗访力度，研究建立常规监察、突击抽查、公众监督新机制，充分调动社会力量监督环境违法。抽查并公布排污单位达标排放情况，定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单，形成“过街老鼠，人人喊打”的强大震慑，形成“齐抓共管”排污企业的新局面。

以前哪些企业超标、超总量，老百姓不知道。哪些企业即使经过整治了，也没有达到要求，老百姓也不清楚。对此，“水十条”规定了“黄牌”、“红牌”制度，并要求信息公开，把违法情况都亮出来。有利于对企业形成诚信方面的社会压力，从而督促其守法。事实上，环境保护光靠政府是不够的，必须依靠人民群众的力量，将违法企业置于广大人民群众的监督之下。

此外，“水十条”还规定了一年的过渡期，自2016年起才定期公布环保“黄牌”、“红牌”企业名单，这相当于给予企业一个自行整改的“宽限期”，鼓励企业在单位时间内通过整改达到相关要求，避免了“一刀切”的现象。如此一来，“亮牌”制度有望得到真正落实。

环保市场，以经济杠杆撬动

“水十条” 的实施，预计可拉动GDP增长约5.7万亿元，累计增加非农就业约390万人，使服务业占GDP的比重增加2.3%，实现环境效益、经济效益与社会效益的多赢。另一方面，“水十条”的实施，将带动环保产业新增产值约1.9万亿元，其中直接购买环保产业产品和服务约1.4万亿元，环保产业可能将成为新的经济增长点。

强调经济手段在治水中的作用，是“水十条”的一大亮点。“水十条”在总体要求中明确提出：坚持政府市场协同，注重改革创新。这种利用市场机制的治本之策，对转方式、调结构，推动经济新的增长点发挥作用。

“水十条”中第十三项提出，要大力发展环保产业，规范环保产业市场。对涉及环保市场准入、经营行为规范的法规、规章和规定进行全面梳理，废止妨碍形成全国统一环保市场和公平竞争的规定和做法。健全环保工程设计、建设、运营等领域招投标管理办法和技术标准。推进先进适用的节水、治污、修复技术和装备产业化发展。另一方面，要加快发展环保服务业。明确监管部门、排污企业和环保服务公司的责任和义务，以污水、垃圾处理和工业园区为重点，推行环境污染第三方治理。

专家指出，虽然同样是十条，但“水十条”的措施多了一倍，比“大气十条”更综合地反映了政府的大政方针。这样的“水十条”，将会对经济产生全方位影响，包括在一定程度上拉动环保产业的发展，影响上下游的需求关系，优化整个产业结构。

当然，每一份行动计划的实施，都可能需要数万亿元的投资。在庞大的资金需求面前，“水十条”提出在积极发挥政府规范和引领作用的同时，必须用好税收、价格、补偿、奖励等手段，充分发挥市场机制的决定性作用。具体的措施包括理顺价格税费、引导社会资本投入、建立激励机制、推行绿色信贷、实施跨界水环境补偿等。

税收是生产消费行为的基础性调节手段，在推动环保产业发展、引导绿色消费等方面发挥着重要作用；建立能够反映资源稀缺程度和环境修复费用的价格与收费政策，是筹集治污资金的重要手段；建立激励企业深化治污的政策机制，有利于进一步降低污染物排放水平；实施跨界水环境补偿，探索采取横向资金补助、对口援助、产业转移等方式，则有利于各地形成全国一盘棋的环保态势。

环保部环境规划院副院长吴舜泽透露，预计到2020年，完成“水十条”相应目标需投入资金可达到5万亿元，其中近三年投入约为2万亿元，需各级地方政府投入约1.5万亿元。

“投入的增加并不仅仅是负担，也将促进经济结构调整和产业发展。一般理解，治理污染要关停一些企业，可能会影响经济增长速度。但也应看到，环境治理实施意味着巨大的投资需求，可以拉动环境产业发展。”全国工商联环境商会秘书长骆建华表示。