以农业工程化推动西部地区农业现代化发展的财政政策研究

曾纪芬

【摘要】我国农业现代化发展的愿景是促进农业经济可持续发展、提高农业生产效率、增加农民收入。近年来，随着中央各项强农惠农政策的密集出台，各级政府对三农的投入不断增加，西部地区的农业现代化建设也取得了较为显著的发展。但由于资源禀赋差异和经济发展不平衡，西部地区农业现代化发展在全国来讲还处于较低的水平。本文通过对西部地区农业现代化发展的现状分析，着眼于农业工程化，借鉴国内外农业现代化先进经验，从财政视角对农业工程化推动农业现代化进行了研究，为全面发展西部农业现代化提出有针对性的发展思路和具体措施。

【关键词】西部地区;农业现代化;农业工程化;财政政策

一、引言

农业现代化是构成新型城镇化的核心内容之一。也是当前发展较弱的环节。我国“四化”目标能否顺利实现，在很大程度上取决于农业现代化的发展状况。同时，由于东部、中部和西部地区农业发展水平存在较大差异，与东部和中部相比，西部地区农业现代化程度相对落后。这不难分析判断出，西部地区农业工程化的发展将直接影响全国农业现代化的进程，也将深刻地影响着我国新型城镇化目标的实现。

随着经济发展和国家政策实施，我国农业虽然得到了较快发展，但仍然在传统农业向现代农业转变的轨道上前行。农业发展依然存在基础设施薄弱、机械化水平低、工程化建设滞后和农业科技创新缺乏等问题，这制约着我国农业现代化进一步发展。因此，我国要实现农村经济的快速发展，必须转变传统落后的农业生产方式，采取工程化和现代科技手段，与时俱进地建立起新型农业发展模式，进而达到提高农业生产效率和农民收入水平的目的。

二、农业现代化与工程农业的内涵

由于国情、资源禀赋、地质地貌、制度文化、技术水平和劳动力供给状况等差异，在不同的国家其农业现代化有着不同的发展模式。同一国家的不同历史发展阶段，由于生产力发展水平、社会状况、技术发展、政治经济制度等不同，对农业现代化的理解和需求也会发生变化。我国农业现代化也不例外。不同国家和历史时期的农业现代化，大致遵循了相似的演进原则并形成了“公认”的衡量标准。当前，国际上先进的农业现代化发展主要有：（1）美国模式。美国地域辽阔，人少地多，土地集中度较高，现代化技术和装备发达，劳动力稀缺。其农业现代化采取的是劳动力节约型模式，主要依靠发达的农业机械化装备、先进的农业技术和土地置换、替代劳动力。这种农业现代化离不开美国强大的经济实力、发达的工业化基础、土地私有制和租佃制、农民合作社等的支撑。（2）日本模式。土地稀少且土地所有权分散，劳动力充足，但土地价格昂贵。故日本采取的是资本（土地）节约型模式，主要依靠发达的生物技术和农业化学技术，注重提高单位土地面积的产出和综合效益。（3）欧洲模式。欧洲地区的资源禀赋和劳动力供给状况基于美国和日本之间，不存在耕地短缺问题，也没有劳动力供给紧张问题。其采取的“中性技术进步型”模式，是以“人地适中”为特征，介于劳动力节约和资本节约模式之间，实现了资本和劳动的“双重”节约。

狭义工程农业是指以工程项目为纽带，以市场为导向，采取工程管理来引导农业生产和经营，以实现农业资源优化配置。广义工程农业是以现代科学技术为基础，运用系统性工程体系发展起来的可持续发展的现代农业。因此，现代工程农业则是利用现代科学技术和工程技术，改革传统农业发展方式，将农业科技成果转化为现实的生产力，保障农业可持续发展。以推进农业工程化建设来带动农业现代化发展，进而提高农业生产力，最终解决好“三农”问题。现代农业的发展过程中，农业劳动生产率的提高主要依靠农业机械工程，土地生产率的增长则主要来自化学工程和生物工程等。因而，农业的机械化和工程化是实现农业现代化的行之有效手段和途径，如下图1所示：

三、西部地区农业现代化现状

西部地区土地面积辽阔，是我国农业生产的重要地区，其面积占全国土地面积的半数以上。其中耕地面积约占全国的三分之一，农业人口大概占总人口的五分之三。随着经济发展和西部大开发战略实施。无论西部地区整体还是西部地区内各省份之间，农业现代化都得到了较快发展，农业生产效率和农民收入得到较大提升。表1可以看出广西、西部和全国的农业现代化的发展水平。我国西部地区农业现代化发展现状主要表现为：

（一）农业机械化水平有了较大提升

在农业劳动力和农业耕地面积维持基本不变的情况下，提升农业生产、管理的机械化和电气化水平可以加快农业现代化的发展进程。据统计，1987年西部地区农业机械化水平只有0.11左右，但2000年提高到了0.15，年均增加2.5%;2011年，农业机械化水平达到了0.34，2000至2011年的年均增幅达8.77%，增长速度明显加快。用劳均用电量表示的电气化水平，西部地区从1987年的46.92发展到2000年的141.25，平均水平为98.32，年均增长8.7%，2011年电气化水平达到342.46，2000-2011年的平均水平为219.09，年均增长了9%，电气化水平显著提升。以广西为例，近年来广西地区农业机械化得到了较大发展，如下表2：

（二）农业科技贡献率有了较大提高

农业科技贡献率是评价地区农业科技竞争力和农业科技转化能力的综合性指标，指农业科技进步对农业经济增长的贡献程度。在西部地区农业现代化发展进程中，科学技术始终发挥着重要的作用，农业科技进步贡献率也稳步提升。例如，新疆地区农业发展水平相对较高，“九五”末农业科技进步贡献率是35%，“十五”末提升到了45%。农业现代化程度相对落后的贵州，农业科技进步贡献率也从“十五”末的35.86，提高到“十一五”末的42%;2011年，内蒙古的农业科技进步贡献率更是达到了49%。因此，科技进步是推动西部地区农业增产、农民增收、农村增美的内在动力。

（三）农业产业化效果明显

农业产业化是提升农业生产效率、转变农业经济增长方式和提高农民收入水平的重要手段，是推动现代工程农业发展的有效途径。以广西地区为例，截止2013年第一季度止，全区成立农业专业合作社12103家，有56万人参与，带动农户121万户;2014年，全区农民合作社达17695家，比2013年增加了3303家，增幅23%。这些农业专业合作社形式多样，涉及到粮食、水果、蔬菜、茶叶、药材、花卉和养殖等行业，涵盖了农业生产、管理、销售和信息服务等领域。近年来，广西地区实施“龙头带动战略”、农业产业化“十百千万”行动计划等政策，出现了一大批香蕉村和葡萄村等专业村，农业产业化成绩显著。截至2011年底止，广西国家级重点龙头企业31家，规模以上龙头企业达1371家，形成蔗糖、林木、丝绸、水产、畜牧、中药材和生物能源等优势产业集群;其中，蔗糖、秋冬蔬菜和蚕茧等特色农产品的产量稳居全国第一位。同时，广西地区还创建了中国驰名商标19个，地理标志证明商标22个等（李萍，2013）。

（四）农民收入水平稳步提高，民生得到较大改善

提高农民收入水平，改善农民生活条件，让农民能够共享城市化的发展成果是推动农业现代化最根本的出发点。发展农业现代化和推行农民专业合作社后，“十一五”时期的人均纯收入增长率比“十五”期间提高了4.6个百分点。其中，2013年广西地区农民户均纯收入超过3万元;2005年内蒙古农牧民纯收入达2988元，2011年农民纯收入提升到了6642元，年均增长14.39%。西部地区农村养老保险、新农合医疗保险覆盖率已超过90%，广大农村地区的社会保障和社会福利得到较大改善。

四、西部地区农业现代化的现状

（一）农业现代化发展水平相对比较落后

随着我国社会经济的快速发展，特别是西部大开发战略实施以来，西部农业现代化发展速度提升较快，西部地区与全国平均、中部和东部地区的差距也逐渐缩小。如在 “九五”和“十一五”期间，农业现代化增长速度甚至一度超过中部和东部地区。但总体来看，西部地区农业现代化水平整体仍然落后于全国平均水平、中部和东部地区。本文采取劳动生产率、农机总动力水平、劳动耕地面积和农民人均收入水平来评价农业现代化发展水平，如表3所示。

（二）西部各省区之间农业现代化水平发展不均衡

由于各地区的资源禀赋和经济发展不平衡，西部各省份农业生产具有区域性特征。西部地区内部12省份之间，西北地区农业资源较丰富，比较优势特别明显。其土地面积约占全国土地资源的1/3，灌溉和耕地面积分别约占全国的11%和12%。且多为喀斯特地貌的西南地区，水土流失比较严重，水土流失面积约占其土地总面积的38%，远高于全国平均水平。由于西部地区内部的各种差异和不平衡性，各省份之间农业现代化发展水平差距较大，并呈现现代农业与传统农业并存的特点。从地域分布上看，北部省份的农业现代化水平总体上高于南部省份，显现出由北向南递减的格局。新疆和内蒙古农业现代化水平较高，属第一梯度;云南、贵州和西藏农业现代化水平最低，应属最后梯度;而其他省份则属中间梯度（见表4）。这种农业生产发展的不平衡性客观上放缓了西部的农业工程化步伐，影响西部地区整体农业现代化目标的实现。

（三）西部地区农业现代化主要依靠农业科技

“科学技术是第一生产力”，科学技术和工业技术是农业生产机械化、农业工程化和现代化发展的重要支持和关键保障。根据第二次农业普查数据，西部地区农业科技人员，无论初级、中级还是高级，数量上都超过了东部地区和中部地区，占全国的比重达到37.2%（见表5）。这些农业科技人员在农业科技研发、农业科技应用和推广中发挥了重要作用，是西部地区农业现代化发展的重要支撑和未来农业现代化目标实现的重要基础。

（四）农业现代化发展特别依赖政府财政

国外诸多研究与实践表明，政府公共财政对农业的投入，在改善农业生产的内外部条件，消除生产环节中的不确定性，实现农业科技突破，促进农业经济增长等方面具有重要作用。国内学者研究也表明，无论是计划经济时代还是社会主义市场经济时期，国家财政资金对农业科技、农村教育、农业基础设施建设等的支出，对我国农业经济增长和农业现代化发挥着显著的正向作用。财政资金是支持西部地区农业现代化发展的主要力量之一，虽然西部地区财政农业支出总额相比东部和中部地区最低，但是人均财政农业支出超过了东部和中部地区，且西部各省（重庆除外）财政农业支出占GDP的比重高于全国平均水平、东部地区和西部地区，说明西部地区农业现代化的发展更加依赖于财政资金的投入，政府财政对农业的投入对西部农业现代化的发展有着极为重要的影响。例如，农业现代化的发展过程中水利工程等农业基础设施建设主要依靠财政资金的投资。广西地区财政资金对水利工程建设的支持情况如表6所示：

（五）西部地区农业现代化发展对国家政策的反应极为敏感

鉴于农业在国民经济中基础、根本的地位和作用，为鼓励农业发展、保护农民利益，大多数国家和政府都会针对性地制定各种政策。“三农”问题任何时候都是我国中央和地方政府高度关注的焦点问题。姜松（2014）通过对西部地区农业现代化的研究发现，邓小平“两个飞跃”思想的提出，使西部农业现代化发展指数年均增加42.75个百分点;西部大开发战略实施使西部地区农业现代化发展指数每年增加46.7个百分点;减免农业税政策使西部地区农业现代化发展指数每年增加65.95个百分点。可以说，国家对农业的优惠政策及其稳定性对西部地区农业现代化建设发挥着至关重要的推动作用。同时，西部地区农业现代化发展对政策的反应和敏感性比较强。

五、推动西部地区农业现代化进程的基本思路

综合上述分析，西部地区应按照现代工程农业的模式来推动农业现代化的发展。

（一）农业生产经营的规模化和产业化

农业生产的主体多，规模小，生产经营分散，生产方式落后、产业链不长、产品附加值低是长期制约农业现代化进程的一个主要因素。首先，要加大力度推进农产品区域化和优质化，优化农业区域布局，支持壮大一批大型龙头企业。根据区域性农业特色，建设特色农产品产业带，引导特色农产品向优势产区集中，以带动农业生产产业化和规模化经营。要立足国内外市场分工，抓住机遇，迅速壮大特色农业，占据独特的市场地位，形成独特的竞争优势。其次，在农村土地确权基础上，按照依法、自愿和有偿的原则，采取转包、租赁、土地使用权入股等方式推进农民土地使用权的合理流转，以实现农业生产规模化和经营产业化。同时，支持农业新型经营主体的发展，以经营主体发展带动农业生产资料的集中。最后，大力支持农业生产机械化发展，提高农业机械化服务水平，开拓机械化作业领域，以实现农业生产规模化。同时，提高农民的组织化程度，以农民组织作为载体，提升农机服务水平，推进农业现代化。

（二）宣传销售的多元化和品牌化

现代社会，产品的销售是产品走向市场的重要环节，是带动产业发展的主要动力。要实现农业生产现代化，就必须实现农产品的品牌化和销售渠道的多元化和通畅化，确保农产品销售得好，从根本上带动整个产业发展和农民增收。首先，要结合实际，建立健全品牌扶持机制，集中力量培育、打造一批农产品的知名品牌，同时严格农产品质量安全检测，为品牌的推出提供支撑。其次，要加大对品牌的宣传力度，充分利用现代的各种媒介和宣传方式，提高人们对品牌的认知度。最后，支持加强农产品销售方式多样化和销售渠道多元化建设。一方面，加强农业现代物流运输体系建设，特别是要完善农村物流服务体系。同时，支持提高农业物流的信息化水平和农产品电子商务平台的建设，以实现农产品销售的多元化。

（三）农业科研推广的普及化和实用化

农业科技进步和技术创新是提高农业生产效率的重要手段，是推进农业工程化和现代化发展的决定因素。要加大农机基础研究和农业科研方面的力度，解决农业机械新技术不能满足工程农业需求的问题。要重视现代工程农业科研创新和技术推广，使工程农业得以在农业各个领域、生产的各个环节推进，构成多元化农业现代化科技创新体制。同时，建立农业现代化教育培训体系，加强培训教育基础设施建设，拓宽农业技术培训与职业教育培训，推广和普及农业新技术，并培养高技能、高素质的农业劳动力。

（四）生产服务体系的社会化和组织化

农业生产服务体系的社会化、组织化建设是推动西部地区现代工程农业发展的重要环节和内容。其一，发展新型服务主体和农业社会化服务体系，完善农业生产服务机制。要培育农业合作组织为基础、农业公共服务单位为支撑、地域龙头企业为重点的新型农业生产服务主体。其二，加大力度扶持探索农业经营性服务组织机制，鼓励其承担公益服务项目和从事农业公益性服务。因此，首先要创新农业经营性服务组织机制和生产服务模式，不断推进农业生产服务产业化、市场化和社会化。其次，积极扶持各种形式的农机化合作组织，成立专业合作社和农协实现规模经营，并制定相应的优惠政策，走上发展规模经济的致富之路。

六、财政支持西部地区农业现代化发展的政策措施

西部地区农村经济的发展和农业现代化的实现，离不开国家的政策支持以及财政的资金支撑。近年来，我国财政资金对农业支持力度不断加强、规模稳步提升;2007年以来，支农支出占财政支出的比重也一直增加，如图6-1和6-2所示：

但是，西部地区经济基础和整体实力相对较弱，相比全国其他地区，西部对农业的财政资金支持比较有限，如表7所示。因此，西部地区如何利用有限的财政资金引导农业发展，提高支农资金使用效率，提升财政资金对农业投入效果，将直接影响西部地区农业现代化最终目标的实现。为此，提出以下建议：

（一）实现财政支持的高效化

从财政支持农业现代化的自身来讲，一方面是财政资金投入与实际需求相差较大，而另一方面，财政资金使用过程中的碎片化、低效化问题突出。因此，财政支持应在加大总量的基础上，重点要从管理制度入手，切实提高支农财政资金的使用效率。

1.促进事权与支出责任的匹配化

从当前财政支持农业现代化的决策体制来看，还具有一定的计划经济色彩，存在“上级替下级决策”、“政府替市场决策”等问题，基层政府缺少发言权。由于我国地域差异性大，势必会导致政策的制定与实际脱节，导致有限的资金没有真正用在农业现代化事业的发展上，造成严重的浪费。另外，由于基层政府缺少决策权，加之财力薄弱，很难对地方三农事业发展做出全面整体的规划，支农资金难以发挥出整体效益。目前，应明确划分自治区、市、县的对农业投入事权，适当下放财政支农投入的财权和决策权，促进事权与支出责任相匹配。只有这样，基层有了更多的自主权，才有利于财政支农政策更好的反映农民实际需求，有利于支农项目及时立项和资金及时下拔，从而提高财政支农资金的针对性和有效性。

2.支农资金分配管理机制的基层化和透明化

一是坚持采取因素法、公式法等分配手段，不断加大资金直接切块下达市县的力度，赋予市、县更大的决策权。二是对于没有切块下达的专项资金，不断完善竞争立项分配机制和专家评审机制，使财政支农资金的分配做到公开、公正、透明。三是对于农村的一些小型公益性、准公益性项目，按照一事一议的模式，积极推进民办公助，增强农民参与的积极性和主动性，切实提高资金使用的准确性和有效性。四是根据实际发展情况，全面考评专项资金的管理及使用效益，并将考评结果和下年度专项资金的分配相挂钩。

3.竞争性领域支持的间接化

目前，对竞争性领域的农业现代化项目主要仍是通过直接补助的方式予以支持，突出的问题主要是支持项目规模小、资金分散、支持效果不强，难以突出重点。因此，对于竞争性项目，应当通过设立农业发展基金、企业信贷引导资金、企业信用担保资金、小额贷款担保资金的模式。一是整合各项支持农业发展基金，通过乘数效应放大财政支农资金的投入总量。二是通过银行等金融机构在放贷过程中对农业企业和主体贷款条件的审核，确保资金支持准确性和效率性。

（二）大力支持农业生产经营的产业化和规模化

财政支持农业生产的产业化和规模化，一定要结合本地实际，突出支持重点，避免支持重点不突出、支持重点不断变化等现象。

1.财政资金重点支持重点区域、重点产业和重点企业。一是结合实际，优化农业产业的区域布局，支持特色农业基地建设，形成特色和优质农产品产业带。二是加大扶持地区重点企业，特别是龙头企业，支持探索“公司+合作社+基地”生产模式，推动农业生产和经营产业化进程。三是积极发展农业机械化作业、机器维修和租赁等社会化服务，形成农作物品种培育、栽培技术和农业管理、农产品销售等农业生产经营过程的配套。

2.加大对农村基础设施、农村生产资料流转体系建设的支持力度，为农业生产的产业化和规模化提供基础条件。一是大力支持防洪、防涝、灌溉等水利基础设施和农产品流通设施建设。西部地区财政应重点支持农村土地整治、水利基础设施建设、农村道路交通建设等农业基础设施建设。二是根据农村土地承包政策法律法规要求，支持农村土地合理流转和土地确权登记颁证工作。同时，支持建立农村土地承包经营权等农村产权流转的专业信息发布平台和交易服务机制。

（三）大力支持农产品宣传销售的品牌化和多元化

大力支持品牌建设。在突出农业产业化规模化的同时，要支持建立健全品牌扶持机制，集中力量培育打造一批农产品的知名品牌。一方面通过支持优质企业发展和强化企业品牌意识观念，加强质量监管安全，确保农产品的农产品质量。另一方面，要支持农产品销售和品牌宣传工作，提高社会对品牌的认知度与认可度。

2.支持完善农产品宣传和销售渠道建设，以实现销售途径的多样化、多元化。支持建设农业现代物流业和运输网络，支持发展与农产品生产规模相适应的现代仓储、流通、运输物流设施和系统。同时，支持农产品电子商务平台建设，支持农产品信息网络的建设和整合，逐步建立覆盖城乡、连接国际市场的农产品信息网络营销组织，建立信息服务和共享平台，实现农产品销售渠道多元化。

（四）大力支持农业科研推广的普及化和实用化

一是支持农业科技创新和科研机构与企业联合研发，将科技转化成农业成果。其一，支持现代农业技术体系和农业产业科技示范县的建设，促进农业科研成果和技术的普及化。其二，积极引导金融信贷和风险投资等社会资金进入农业科技创新领域，支持农业科技转化机制创新以及科技成果的实用化。其三，全力支持农业新品种和新技术研发和推广，鼓励农业技术、人才和资源向企业流动。二是要大力支持农业现代化教育和技术培训体系建设，支持鼓励各类农业教育培训机构。面向农民和农业生产者，推广农业新技术和科研成果，从而促使农业生产新知识和新技术的普及化。

（五）大力支持农业生产服务体系组织化和社会化

第一，大力支持完善基层农技、农机和水利等农业生产服务体系，以及服务组织化和社会化的建设。支持农业合作组织主体多形式和多元化发展，建立新型的农业生产、管理社会化服务体系。支持完善农业生产、管理绩效考核和激励机制，提升基层农业技术推广和服务组织化、社会化水平。第二，通过市场引导等方式支持发展以农业机械化社会化服务为重点的农业经营性服务。西部地区可以通过政府购买社会服务等方式，引导和支持具有资质的经营性服务组织承担公益服务项目，以及从事农业公益性服务。第三，积极探索新型社会化服务模式。支持合作组织积极开展疫病防治、农机作业、农资供应、技术指导和产品营销等系列服务，农业生产各环节服务体系的组织化和社会化。

（作者系广西壮族自治区财政厅副厅长）

责任编辑：宗宇翔