农业现代化与财政支农政策

张岩松

中国要强，农业必须强。做强农业，建设有中国特色的农业现代化，必须立足国情，转变农业发展方式，尽快从主要追求产量和依赖资源消耗的粗放经营转到数量质量效益并重、注重提高竞争力、注重农业科技创新、注重可持续的集约发展上来，实现产出高效、产品安全、资源节约、环境友好。这不仅为转变农业发展方式，优化农业结构，创新体制机制，加快中国农业现代化进程指明了方向，明确了思路，也对调整完善强化财政支农政策提出了更高更新的要求。

一、财政支农政策演变发展历程的简要回顾

我国现行的财政支农政策可以追溯到改革开放以前，但政策的主干基本源于改革开放以后，特别是党的十六大以后的形成与发展。梳理10多年来财政支农政策的设立、演变与发展的脉络，有一个很明显的特征就是农业发展危机倒逼政策的出台和不断完善。

（一）粮食产能下降引发促进粮食生产政策的制定实施。实行家庭联产承包责任制以后，我国粮食总产一度曾上了1万亿斤的台阶，但是到了20世纪90年代，由于农业发展后劲不足，政策支持力度减弱，种粮效益下降，粮食生产总体水平开始下降，到2003年，我国粮食总产量下滑到8614亿斤，国家粮食安全受到威胁。为此，中央出台一系列旨在促进粮食生产的政策。从财政来讲，主要出台的政策有3个大的方面。一是减免农业税收。2004年，在试点的基础上，中央决定进一步加大农村税费改革力度，作出了“在全国全面取消除烟叶外的农业特产税、五年内取消农业税”的重大决定，选择在黑龙江、吉林2个粮食主产省进行免征农业税改革试点，河北、内蒙古等11个粮食主产省（区）降低农业税税率3个百分点，其他省份农业税税率降低1个百分点。农业税附加随正税同步降低或取消。2005年，中央决定进一步扩大农业税免征范围，加大农业税减征力度，全面取消牧业税;在592个国家扶贫开发工作重点县实行免征农业税试点;进一步降低其他地区农业税税率，全国免征农业税的省份达到28个。2005年12月29日，十届全国人大常委会第十九次会议通过决定，《农业税条例》于2006年1月1日废止，标志在中国以不同形式存续2600年历史的农业税赋制度正式退出历史舞台。二是实行直接补贴。直接补贴不仅针对农业农民，而且针对粮食主产区，旨在增加农民收入和粮食主产区的财力水平，调动农民和地方政府种粮的积极性。对农民农业实行直接补贴是党的十六大以后财政支持农业发展政策的重大创新，主要是先后实施了农作物良种补贴、农机具购置补贴、种粮农民直接补贴和农资综合补贴等四项补贴，补贴资金规模从2004年的3.3亿元增长到2014年的1406亿元。为了进一步加大对粮食生产的支持力度，2005年，经国务院批准同意，中央财政出台产粮大县奖励政策，对粮食生产达到一定规模的产粮大县进行奖励，提高产粮大县财力水平和提供公共服务的能力，改变“产粮大县、财政穷县”的状况。实施产粮大县奖励政策以来，中央财政一方面逐年加大奖励力度，另一方面不断完善奖励机制。截止2014年，中央财政累计安排产粮（油）大县奖励资金1270亿元，奖励县数达到1000多个。2007年，中央财政对粮食主产区的主要粮食生产品种实施农业保险保费补贴试点。此后补贴品种逐步增加，区域范围不断扩大，补贴比例稳步提高。三是是实行最低收购价政策。为了保障种粮农民的基本收益，2004年，国家对主要粮食产区的主要粮食品种小麦和水稻实行最低收购价政策。十年之内，小麦的价格提高了2/3，稻谷的价格提高了100%。

同一时间，国家财政还出台了相应的政策措施支持加强农业基础设施建设。包括，从中央基建投资中安排一部分资金支持大中型水利设施建设、新增千亿斤粮食工程，支持重点商品粮棉油基地建设;设立小型农田水利建设、农业综合开发、一事一议财政奖补、现代农业发展和土地治理等财政专项资金支持以农田水利为主的农业基础设施建设。从2004年起，我国粮食产量开始不断提高，到2014年，实现了粮食总产量“十一连增”，粮食产能连续5年稳定在5000亿公斤以上。

回顾促进粮食生产财政政策的制定实施，可以看出，从调动地方政府和种粮经营者（主要是农民）的种粮积极性，稳定扩大粮食播种面积，提高粮食产量等方面看，农业税收减免、直接补贴和最低收购价政策发挥了主要作用。而且，这三项政策在不同的阶段，政策发挥作用的角色发生了一定的变化，最初几年，农业税收减免、直接补贴政策作用显著，而最低收购价的政策作用并不明显。2006年，随着农业税收全面减免政策的出台之后，种地或种粮农民税收负担全部取消，由于没有增量刺激，政策的边际效应下降。

（二）农民增收滞缓引发的多渠道增加农民收入政策

实行家庭联产承包责任制极大地调动了农民的生产积极性，农产品产量不断增加，农产品价格不断提高，加上乡镇企业异军突起，农村劳动力转移到非农产业，农民人均纯收入不断增加，城乡居民收入差距一度（1985年）达到1.86∶1，但1990年以后，城乡居民收入差距开始扩大，1990年城乡居民为2.20∶1，此后不断扩大，到2003年，城乡居民收入差距达到3.23∶1，达到了自二十世纪80年代以来的历史最高点。针对这一突出问题，2014年，中共中央、国务院印发了关于促进农民增加收入若干政策的1号文件，出台了一系列相关政策，这些政策以后在执行实施中不断完善强化。从财政来讲，一是支持调整农业结构增加农业经营收入政策。主要是从资金投入、税收优惠政策等方面支持优化农牧业产业结构，发展特色产业和经济作物，发展畜牧业和渔业，推动农产品加工业发展和农业产业化，提高农牧业的附加值。二是促进农村劳动力外出务工政策。包括支持农民非农业就业技能培训，改善农村劳动力进城务工的环境条件等。三是加强农村社会事业发展政策。建立健全农村义务教育经费保障机制，支持改善农村办学条件，提高农村教育质量;建立新型农村合作医疗制度和大病救助制度，提高新型合作医疗财政补助标准和新型农村合作医疗报销比例，改善农村公共卫生条件;支持在农村地区建立最低生活保障制度，逐步建立农村养老保险制度;支持农村文化建设，通过广播电视“村村通”和文化资源共享工程建设，改善农村文化基础设施和条件;支持乡村道路建设，开展农村环境整治，改善农村基础设施建设状况。四是支持农村扶贫政策。与此同时，稳定提高粮食生产的各项政策对增加农民收入也有非常强的正相关效应。促进农民增收的政策产生了积极的效果，自2004年以来，农民人均纯收入连续11年稳定大幅度增长，2010—2014年，农村居民人均纯收入增长幅度连续5年超过城市居民人均可支配收入的增长幅度，城乡居民收入差距由2009年的3.33∶1下降到2.92∶1。

（三）农业生产力低下引发的促进现代农业建设政策

尽管出台了一系列促进粮食生产的政策，粮食生产水平也在不断提高，但整个农业生产力水平不高的状况没有根本改变，农业基础设施薄弱，尤其是农田水利设施陈旧破损，年久失修;耕地质量堪忧，土壤有机质含量不高;农业科技水平低下，农业科技体制难以适应农业发展的需求;农业产业结构不合理，农产品加工能力弱;农产品流通体制不顺，等等。针对这些问题，2005年，中央1号文件以提高农业综合生产能力为主题，在稳定完善促进粮食生产和农民增收各项政策的基础上，又出台了一系列促进提高农业综合生产能力的政策。从财政来讲，一是支持加强农业基础设施建设的政策。进一步加大对水利等农业基础设施的投入力度，支持农田水利建设和大中型灌区改造，推动高标准农田建设;在全国范围内支持测土配方施肥、耕地质量提升和耕地深松，提高耕地质量。二是促进农业科技进步政策。支持现代种业发展，加快农业科技成果转化与推广应用，推进农业科技推广服务体系改革建设，支持农民科技培训，开展支持全程农业社会化和农民专业合作社创新改革试点;继续加大农机购置补贴力度，加快农业机械化步伐。三是推动农业结构调整和农业产业化。继续完善现代农业发展资金使用政策，支持发展主导产业、特色农业;加大对畜牧业和渔业的支持力度，采取有效政策措施促进农产品加工业发展。通过财政助推，农业综合生产能力有了明显的提升，农田水利老化失修的趋势得到遏制，水利条件明显改善;农业科技贡献率和农业机械化率不断提高，农业产业结构不断优化，畜牧业、渔业长足发展，农业产业化水平不断提高。

（四）环境资源紧张引发的促进农业可持续发展政策

过去10年，我国农业发展取得世人瞩目的成绩，但付出的资源环境代价也是巨大的。水土资源严重受损，化肥农药过度使用，导致耕地质量集聚下降，水土流失严重，水生态、草原生态、农业生态趋于恶化，农业面源污染严重现象非常普遍，农产品质量安全事件频繁发生，农业整体安全和可持续发展存在重大隐患。2013年，财政部组织力量开展农业可持续发展研究，提出支持实施农业可持续发展新战略的政策建议，引起决策层和社会各界的高度关注。2014年、2015年的中央一号文件，都把建立农业可持续发展长效机制、加强农业环境治理作为一个方面的重要政策要求。从财政来讲，促进农业可持续发展的政策主要包括，一是支持耕地修复治理政策。包括重金属污染耕地修复治理试点、地下水超采综合治理试点、新一轮退耕还林、湿地生态补偿和退耕还湿试点。二是促进生态环境友好型农业发展政策。包括，耕地地力保护、推广科学施肥、农业废弃物和畜禽粪污资源化利用、旱作农业技术推广等。三是支持农林水生态保护建设政策。包括，支持天然林保护工程、退耕还林（还草）、草原生态保护、水土流失治理等。尽管，实施农业可持续发展新战略还刚刚开始，政策的实施效果还有待进一步观察，但有两个方面的意义非常重要。一是实施农业可持续发展成为国家意志和行动，与生态文明建设和经济社会可持续发展形成有机衔接;二是彻底颠覆了传统农业现代化的思想观念，把人类的农业活动与其赖以发展的自然环境资源的永续利用有机衔接起来，逐步成为全社会的共识。

二、现行财政支农政策的基本评价

现行财政支农政策的形成有其特定的历史背景，一是粮食产量大幅滑坡，国家粮食安全受到威胁。稳定提高粮食产量和农业综合生产能力，确保国家粮食安全和主要农产品有效供给始终是制定实施财政支农政策的首要目标。二是农民收入增长迟缓，统筹城乡发展和城乡一体化发展面临严峻的挑战。稳定增加农民收入，缩小城乡发展差距，推动城乡基本公共服务均等化，一直是制定实施财政支农政策的核心任务。三是经济快速增长，财政收入大幅增加，使国家有经济实力不断加大对农业农村发展的支持力度，公共财政覆盖农村的范围不断扩大，解决“四化同步”发展中农业现代化“短板”问题迫在眉睫。四是高投入、高消耗、高产出带来资源环境压力越来越大，发展的不可持续性日益凸显。促进农业发展方式转变和农业发展转型，实现农业可持续发展，要求进一步调整完善财政支农政策。因此，现行的财政支农政策带有明显的转型时期特征，既有适应推动农业农村发展、促进加快农业现代化建设的一面，也存在部分政策目标偏离、政策效率不高，与农业农村发展和农业现代化趋势不一致的地方。

（一）形成了比较完整的农业支持保护政策体系

与历史以往任何一个时期相比，2004年以后的逐步出台实施的各项财政支农政策已经初步形成了一个比较完整的体系。这一政策体系与现行体制制度相适应，在促进农业农村发展繁荣，加快现代农业建设和促进农民持续增收方面发挥了积极而有效的作用，真正体现了国家对农业的支持保护。一是政策覆盖范围比较广。按照公共财政的覆盖原则和农业农村发展的趋势需要，财政支农政策覆盖了包括农业基础设施建设、农业科技进步、结构调整和优化、农产品质量安全和农业生态等多个层面。二是政策实施手段多样化。除了过去一直沿用的直接投资、直接补助和税收优惠等手段外，2004年以后，财政支农政策实施还采用了直接补贴、贷款贴息、保险保费补贴、金融贷款财政奖励等手段。近年来，为了进一步加强财政与金融政策协同运用支持农业农村发展，一些地方还探索采用财政支持农业融资担保等手段，加大对现代农业发展和新型经营主体的支持。三是政策保持了连续性稳定性。有效政策的制度化、法制化是最近10多年财政支农政策形成发展的一个重要特征。某一项政策的出台实施，经过一段时间的实践证明是行之有效的，就逐步通过制度或者是法律稳定下来，依法理财、纵横配合的财政支农制度体系初步形成。不仅涵盖了政策的实施范围，而且对财政支农资金的分配使用管理提出了明确的要求，确保了政策的有效实施。

（二）促进了大宗农副产品供求平衡和农民持续增收

财政支农政策的实施和大规模财政资金的投入，不仅有效地促进了粮食和主要农产品的稳定生产，而且持续推动农民收入的大幅度提高和农村公共社会事业的发展。粮食“连续增产”，大宗农牧产品产量稳步提高，保持了主要农产品市场供求的基本平衡;农民收入持续增长，特别是最近5年农民人均纯收入增长水平连续超过城市居民可支配收入的增长水平，不仅缩小了城乡的发展差距，而且提高了农村的消费能力。三个方面的作用和意义不可低估，一是基本满足了人们的多样化多层次需求。由于粮食的稳定增产和大宗农副产品产能的提升，国内主要农产品不仅在量上，而且在品种和质量上都有了很大的提升。尽管时有农产品和食品质量事件发生，但市场供求基本平稳，市场价格波动不大，主要农产品的总量和质量还是基本满足了各方面的不同需求，大大改善了全体中国人民的生活质量。二是为国民经济社会平稳较快发展提供基础支撑。农产品价格是整个物价的基础，由于农产品市场供求平稳，为物价总水平的稳定提供了基础和前提，为宏观经济的平稳运行提供了支撑，在经济社会发展的关键时刻起到了稳定器的作用。最好的例证就是2007年国际粮食价格飞涨和2008年金融危机以及经济危机时期，由于国内粮食和农产品供应充足，一定程度上帮助中国抵御了国际危机的冲击。进入经济发展新常态以后，尽管经济下行和就业压力比较大，但稳定的农产品市场价格和供求状况一定程度上缓解了这一压力。三是为农业发展转型升级提供了基本保障。在温饱问题没有彻底解决的情况下，一个国家是没有能力也没有条件谈农业转形的。正是10多年财政支农政策的实施，从基础设施建设的“硬件”和农业科技进步以及农业经营管理的“软件”两个方面，促进了粮食和农业综合生产能力稳步提高。有了不愁的温饱，我们才有能力和条件，也才有“资格”把调整优化结构和转变农业发展方式提到议事日程上，农业发展转型升级才有了比较好的基础和可能。

（三）部分政策过度介入模糊了市场经济条件下的两大关系

农业是弱质产业，农村是弱质区域，加大对农业农村发展的支持力度是必须的，但扩大公共财政覆盖农村范围，其主旨含义是公共财政要担负起农业农村发展中公共产品或公共服务的支出责任，而不是一揽子全包。回顾反思现行的财政支农政策，无论在政策设计，或是政策执行，一部分政策存在包揽过多的倾向。这种过度介入，一是模糊了政府与市场的边界。一些应该由市场机制调节或农民群众发挥主体作用的领域，如农田水利建设、农业科技推广、农业社会化服务等，在政策设计时往往考虑的是通过政策和行政手段推动，在政策执行中往往也或多或少地存在“路径依赖”现象，从项目的选择、设计、申请、实施、竣工验收，往往由政府部门包揽，市场主体难以参与进来，农民作为建设主体和使用主体也很难参与，没有知情权、参与权、监督权，缺乏足够的主人翁意识。二是模糊了中央与地方的关系。农业农村发展是中央和地方的共同事权，谁在某一领域负主要责任不清晰，存在中央包揽过多的倾向，特别是在调整农业结构，发展地方特色产业、先进适用技术推广等方面，中央财政承担了过多的支出责任，不仅难以发挥地方的积极性，明确地方财政的支出责任;而且由于政策覆盖范围过广，政策效率和发挥作用不尽理想。

此外，过多地强调政府财政的支出责任，财政政策与金融政策缺乏有机衔接。往往采取传统的财政奖励措施，而不是运用现代政策手段推动激励金融机构增加农业农村信贷。

（四）部分政策目标偏离和政策碎片化导致政策效率降低

2004年以后的财政支农政策偏重于主要农产品特别是粮食总量的提高，加上政策的出台虽有顶层设计的意味，但由于体制和部门职能交叉的缘故，政策的设计、出台往往是部门“博弈”的结果，主要带来两大方面的问题。一是部分政策的目标指向与现代农业发展趋势偏离。综观世界现代农业发展趋势，更多地强调量与质的统一、生产与生态的均衡、科技创新的驱动。反思现行财政支农政策的制定实施，很大程度上将目标聚焦在粮食等大宗农作物生产水平的提高，缺乏对农产品生产与质量安全、生态安全和科技创新的统筹把握。在现有的生产和科技条件下，农业补贴政策、促进生产发展政策一定程度上刺激了农业生产要素，包括化肥农药、水土资源的过度使用，导致农业环境资源压力不断加大，农业可持续发展存在重大隐患。农产品质量安全投入不够，监测监管体系不健全，监测监管手段落后，导致农产品质量事件时有发生。农业科技推广政策侧重一般先进实用技术的推广运用和传统农业科技推广体系的简单重建，缺乏对拥有自主产权、核心技术的农业科技研发和重大农业科技推广应用的有效支持，现代农业科技创新不够。二是政策的碎片化导致政策效率降低。资金使用分散一直是财政支农政策制定实施中“痼疾”，其原因是体制不顺，职能交叉不清导致的政策碎片化。在农田水利建设、农业科技推广等方面，来自于财政资金的渠道均在七八项之多，由于实施和管理的部门不同，要求不一、标准不一、监管方式不一，资金无法统筹安排使用，导致一个区域、一个项目“年年投入年年建”的现象比较普遍，资金使用效益不高，政策效率低下。

三、加快农业现代化迫切要求调整完善财政支农政策

习近平总书记最近指出，同步推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化，薄弱环节是农业现代化。我国经济发展已经进入新常态，经济增速和财政收支增速放缓，如何在这种背景下继续强化农业基础地位、促进农民持续增收;如何在资源环境硬约束下保障农产品有效供给和质量安全、提升农业可持续发展能力;如何应对国内农业生产成本快速攀升、大宗农产品价格普遍高于国际市场的“双重挤压”，提高农业竞争力，加快农业现代化建设步伐，将是调整完善、创新改革财政支农政策面临的一系列重大课题。

（一）粮食安全形势严峻依然要求财政支持政策聚焦

习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出，“保障国家粮食安全是一个永恒的课题，任何时候这根弦都不能松”。2014年，中国粮食总产达到6071亿公斤，实现“十一连增”，但并不意味着中国粮食安全问题就已解决。中国粮食依然处在一个紧平衡的状态。这种紧平衡的状态，一方面要求保持粮食供需基本平衡，另一方面又要防止供过于求导致粮价下跌，“谷贱伤农”。从我国粮食生产的客观条件和国内外市场环境看，我国粮食安全的基础仍不稳固，尽管人均口粮消费不断减少，但这是以人均消费肉奶蛋和蔬菜水平提高为保障的，饲料粮需求在畜牧业发展方式和养殖技术没有重大突破的情况下将依然保持刚性增长，同时加上农业生产资源要素紧缺，粮食生产成本抬升，粮食生产比较效益低等对国家粮食安全都将产生影响。因此，保持粮食稳定生产，确保国家粮食安全仍然是财政支农政策的聚焦点。建设全面小康社会，实现“四化”同步发展，确保国家粮食安全的内涵更宽，要求更高。财政支持粮食生产需要更新观念，转变方式，不仅要稳定提高粮食供给数量，而且要保障粮食供给质量;不仅要着眼国内农业综合生产能力得到巩固和加强，而且要放眼全球，明显提升农业对外合作能力和统筹国内国际两个市场两种资源的能力;不仅要立足当期的供给安全，而且逐步形成保障未来的可持续供给能力，通过积极有效的措施，保持国内粮食安全与农业可持续发展的平衡。

（二）小规模经营引发多重困难对财政支持政策提出新的要求

我国农业经营规模小不仅表现在土地经营规模小，而且表现在组织化、社会化程度低。由于经营规模偏小，一是不利于与市场的有效对接。大多数农业生产者难以直接面向市场，难以获得更多的市场资源。二是不利于现代科技和市场要素的运用。尤其是一些重大科技成果的转化应用和现代金融服务的介入。三是不利于确保农产品质量安全。小规模经营难以实现标准化生产，农产品质量难以保证。由此，导致我国农业生产成本较高，国内外粮食价格出现倒挂，农产品国际竞争力弱，因此，调整完善财政支农政策，把推进粮食生产和农业适度规模经营放在突出重要色位置，将有利于我们有效解决农业现代化建设中的一些突出问题。

（三）资源环境压力加大使促进可持续发展成为财政支持政策的核心

我国耕地面积不足世界的10%，水资源人均占有量只有世界人均水平的四分之一，而农业生产经营消耗的化肥却占世界的1/3，单位面积农药用量为世界平均水平的3倍。由于农业经营方式的传统粗放，高投入、高消耗的农业发展方式已经对生态资源环境造成巨大的压力。一是超过了水土资源的承载能力。高强度的、不计资源环境代价的生产模式已经难以持续。二是农药化肥的过度使用，不仅导致水土资源的污染，而且很大程度上影响了农产品质量安全。三是水土流失严重，农业总体生态状况不容乐观。目前，这些问题已有共识，财政支持农业可持续发展的政策已经实施，相关工作也已经启动，但是要从根本上促进转变农业发展方式，实现农业持续健康发展仍然任重道远。

（四）创新体制机制需要财政支持政策持续发力

近年来，财政在推进各项改革方面承担了必要的成本，积极探索“花钱买机制”的有效途径，促进了现代农业发展的体制机制创新。但现行管理体制不顺，职能交叉现象依然存在，政府与市场边界模糊，中央与地方关系不清，条块管理布局不合理、产业衔接不畅等依然制约现代农业发展。因此，继续支持农业体制机制创新仍将是财政支农政策一项重要任务。

（五）经济进入新常态倒逼财政支农政策和资金使用结构调整

进入新常态后，财政收支增幅趋缓，客观上要求调整财政支农政策和财政支农资金使用结构，提高财政支农政策效能。一是突出对农业现代化发展的一些重大项目和重点领域的支持。二是从过去依赖高投入向提高资金使用效益转变。三是着力发挥资金的引导撬动作用。

四、完善财政支农政策的总体方向和基本趋势

我国正在进入历史发展的关键阶段，全面建成小康社会，实现两个“百年”目标和中国梦，必须推动新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展，实现城乡共同繁荣。要按照习近平总书记提出，着眼于加快农业现代化步伐，在稳定粮食和重要农产品产量、保障国家粮食安全和重要农产品有效供给的同时，加快转变农业发展方式，加快农业技术创新步伐，走出一条集约、高效、安全、持续的现代农业发展道路。

（一）调整完善财政支农政策的总体方向

财政支农政策的调整完善要主动适应经济发展新常态，按照稳粮增收、提质增效、创新驱动的总要求，遵循有利于提高农业生产力，和稳定提高粮食等大宗农作物产能;有利于增强农业可持续发展和市场竞争能力;有利于提高粮食和农业经营效益提高，促进农业一二三产业融合，增加农民收入等原则，稳定加大对农业的支持保护力度，创新和完善财政支农政策作用机制，突出财政支农政策的重点，努力在提高粮食生产能力上挖掘新潜力，在优化农业结构上开辟新途径，在转变农业发展方式上寻求新突破，在促进农民增收上获得新成效，在建设新农村上迈出新步伐，为经济社会持续健康发展提供有力支撑。

（二）调整完善财政支农政策的基本趋势

调整完善财政支农政策，要适应现代市场经济发展的趋势，要符合深化财税体制改革的总体要求，要与推进国家治理体系和治理能力现代化相一致，要有利于促进农业现代化。

1.两大关系更加清晰明确。一是基本厘清政府与市场的边界，实现财政支持与市场调节的有效对接。政策的调整完善和政策的设计创新要充分考虑市场和政府的角色分工，努力做到不越位、缺位和错位，要充分考虑发挥农业生产经营者的主体作用，在政策实施中要充分考虑增强基层干部和群众的知情权、参与权和监督权，确保政策落地和发挥最大作用。二是分清中央与地方的事权和支出责任，形成重点突出、分工负责的财政支农有效机制。要按照激励相容的原则，最大限度地明确中央与地方的事权和支出责任范围。现阶段，中央财政的支持重点主要是，粮食等主要农产品的有效供给，重大农业科技创新和科技成果推广应用，农产品质量安全，农产品统一市场的形成与监管，农业可持续发展的重大项目和重要区域的农林生态环境保护等。

2.公共财政特征更加明显。加快农业现代化建设，不仅要用现代物质技术条件装备农业，用现代科技改造农业，用现代经营方式推进农业，用培养新型农民发展农业，更要用现代发展观念引领农业，用现代产业体系提升农业，要使农业成为在市场经济条件下有效益、有竞争力的现代产业。因此，调整完善财政支农政策，要逐步改变政府从生产到消费各环节全程包揽的做法，凸现公共财政主要承担农业公共产品和公共服务的支出责任，让农业生产经营者充分发挥市场主体的作用，让市场机制真正发挥资源配置中的决定性作用。

3.政策可持续性更强。农业现代化是一个动态的过程，财政支持农业现代化既要保持政策的连续性稳定性，使现代农业发展有一个稳定的预期，同时，政策也不能僵化固化，需要保持一定的政策弹性。因此，调整完善财政支农政策，不仅要使政策在促进农业可持续发展不断发力，而且要建立政策的评估和进出机制，使政策不断适应农业现代化的发展趋势。

4.财政政策与金融政策的结合更加紧密。财政政策和金融政策是现代经济发展中的两大宏观调控手段。农业现代化建设不仅需要财政支持，而且更需要现代金融的介入。调整完善财政支农政策，通过贴息、产业投资引导基金、风险补偿、信贷担保、保险保费补贴等方式，形成推动金融要素进入现代农业的激励引导机制，强化财政与金融的协同支农功能，加快农业现代化建设步伐。

（作者系财政部农业司副司长）

责任编辑：宗宇翔