中央“一号文件”的土改戏份

2月第一天，中央“一号文件”下发，依然聚焦“三农”。“如果说2014年农业工作的重点是中央政府完善顶层设计，花大力气连续出台了一系列改革文件的话，那么2015年中国农业工作的第一要务就是将这些文件落到实处。”

“一号文件”中，土改戏份依然是焦点中的焦点。从土改的法制建设精神，到“三块地”（即农村土地征收、集体经营性建设用地、农村宅基地）的改革方向，甚至是资本市场土改概念股的异常活动，都是市场关注热点。

土改新精神：

“重大改革必须于法有据”

习近平总书记多次强调，要在法治轨道上推进改革，重大改革必须于法有据。农村改革直接涉及中国超过半数的人口和土地，不可谓不重大，法治怎能缺席？

在原国务院研究发展中心农村经济研究部部长徐小青看来，与去年“一号文件”相比，今年很明显的变化是加入了法制建设的部分，这也是党的十八届四中全会“依法治国”的要求在农村领域的体现，“从农村的土地制度、农民权益保障、市场运行制度等方面改革来看，农村改革确实需要法律保障，以从根本上保障农民权益”。

“全面深化农村改革，要稳步推进农村土地制度改革试点。推进农村土地制度改革，必须守住土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损这‘三条底线。”目前，中央关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点的指导意见已经出台。这“三块地”的改革，涉及重要法律的调整，涉及重大利益的调整，涉及农村重要制度的完善，牵一发而动全身。

据了解，中央将在国家新型城镇化综合试点地区以及58个全国农村改革试验区部署试点。“首先必须明确的是这些改革都是试点，要在全国范围之内选择一些有条件、有基础的县级行政单位来承担改革试点的任务。”韩俊表示，“2017年年底之前主要是推进搞好‘三块地改革的试点，试点任务到2017年完成。”

法律的“立改废”对土地制度改革的顺利推进是一个非常必要的条件。

“以往很多改革都是在现有法律基础上改，但大的改革很可能就要突破现有的法律法规，这是以往改革的最大难点，好多地方因此改革不下去。”中国人民大学公共管理学院副院长严金明认为，判断改革成败的标准不一定是已有的法律，而应该看是否符合法理的本质和法律的精神。改革就要破除阻碍生产力发展的生产关系以及上层建筑的法律制度，应该鼓励大胆探索，允许探索中采取的解决新问题、新情况的措施办法，以有利于生产力的发展和有利于农民增加收入为标准，少评论、少指责、少追究，并给机会允许改进完善。因此可以这么说，这次农村土地改革的力度更大，环境更宽松。”

集体经营用地：

尽可能地走市场化道路

如何界定“农村集体经营性建设用地”，是关乎可入市土地范围的关键问题。

对此，体制内外曾有“按入市后用途”、“按现状已作经营性使用”、“允许整理闲置宅基地调整为经营性用地”、“原乡镇企业用地”等不同意见。最终，可入市的土地，仍然定为“符合规划和用途管制的”集体经营性建设用地（主要为原乡镇企业用地），比重不超过农村建设用地总量的10%。

十八届三中全会首提“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”但从实际推进情况看，由于事关重大，这一改革坚持审慎、稳妥原则。

2015年中央“一号文件”针对集体经营性建设用地入市，文件由去年的“允许”变为“赋予”，可以理解为政策上的赋权。可以说，改革更前进了一步。

在中国社科院研究员王小映看来，农村集体经营性用地若要入市，肯定要和城镇国有经营性建设用地市场并轨。首先体现在，同样可以通过出让、租赁、入股三种方式进入市场;农村集体经营性建设用地出让后，还可以和国有出让土地一样进行转让。“这意味着，将来经营性建设用地不管是国有还是集体所有，将实行统一的使用管理制度，建立统一的一级市场和二级市场”。

“现在已经到了必须推进农村集体产权制度改革以解决城乡综合发展问题的关口。一方面，城镇化所需的建设用地规模受到抑制，既受当前土地储备规模存量所限，又无法突破18亿亩耕地红线的硬性约束;另一方面，城镇化背景下的‘三农问题特殊而复杂，农村大量中青年劳动力常年外出务工，多地农村出现了‘空心化的趋势，实现农民增收、农业发展和农村繁荣，首先需要建设好与管理好新时代下的新农村。”

中国社科院农村发展研究所研究员李国祥认为，实际上高层的改革意图还是要尽可能地走市场化的道路，征地方面要尽可能地减少政府的参与，通过市场化手段解决征地环节利益分配不均;而普遍存在的土地價值难以公平分给农民，将在市场化过程中提升农民收入。

宅基地：

强调农民自愿流转

在宅基地方面，文件首提“改革农民住宅用地取得方式，探索农民住房保障的新机制”。

国务院发展研究中心农村部研究室主任张云华认为，“福利分配，免费使用”是农民住宅用地取得与使用制度，国家在很大程度上保护了广大农民的居住权利，与此同时，这种制度也造成许多农村中存在“一户多宅”和空心村现象，大量宅基地被闲置浪费。

“近年来，数亿农村人口进入城镇定居，未来若干年还将有上亿农村人口迁入城镇居住，越来越多的农宅将空置。在此背景下，农民住宅用地取得方式有必要进行改革。”

张云华认为，“一方面应重点鼓励农民利用农村中原有的空闲农宅，对农民利用闲置农宅给予奖励或补贴，以经济激励来变废为宝，节约土地。另一方面，应该试点宅基地有偿取得与有偿使用制度。”

中国农业大学土地资源管理系主任朱道林认为，“进城落户农民的宅基地在本集体经济组织内部流转，主要是考虑保证农村住房重点在于保障安居问题，目的是防止农村土地改革引起过度资本化，导致宅基地基本居住功能受到冲击。”

然而有观点认为，宅基地在集体内部流转对于农民财产价值实现不多。

朱道林则认为，“农村宅基地毕竟是居住功能，没有必要过分追求土地资本的价值。土地资本价值过高，对经济发展和区域发展都是不利的。”

土地改革试点意见也强调农民自愿流转，如果农民认为市场价值不合适，可以不流转。依照农民自愿原则，确保改革不伤害农民利益。

（《国际金融报》2015.2.16 吴婧/文）