政绩考核“新标尺”

郭强 叶前 沈汝发 陈钢

华林山镇是江西省高安市最为偏远的一个乡镇，生态环境良好但工业基础薄弱，在高安市23个乡镇中，经济总量、财政税收、工业等主要指标一直位居倒数，当地干部也因此而“矮人一截”。然而2013年，华林山镇却破天荒地进入先进序列，考核位居全市第六名。

这一突变发生的背景是，2013年，高安市按照江西省统一部署，根据区域特色、资源禀赋等因素，把辖区23个乡镇按照城市管理、工业、农业、综合、生态环保等功能定位划分为五大类，实施差异化分类考核，助推转型升级。其中，华林山镇被列为生态环保型乡镇。

事实上，华林山镇只是中国转变政绩考核体系的一个缩影。

长期以来，“唯GDP论英雄”的政绩考评体系曾是阻碍中国经济转型升级的一大痼疾。但近年来，各地都在探索淡化GDP的政绩考评考核“新标尺”，并取得初步成效。

不过，尽管取得一定成效，但整体来看，由于缺乏顶层设计，探索中仍存在姿态大于行动、GDP考核变相延续、指标粗放等问题。有分析认为，“十三五”期间，如何加快构建与转型升级相匹配的政绩考评体系，将成为影响中国未来经济发展的重要因素之一。

环保指标权重加码

当前，在经济转型升级大背景下，越来越多的地区和高安市一样，逐渐告别“唯GDP论英雄”的时代，探索更加科学的政绩考评体系。

在各地探索的考核“新标尺”中，一方面，GDP所占权重明显下降。如辽宁的经济类指标权重从2009年的70%降为2013年的47.5%，再下降到2014年的37%以下;陕西的GDP分值由8分降为6分，各市GDP只要达到全省平均值就视为完成任务，超额完成不再加分;山东的考核新方案中，2012年占60分的GDP下降为25分，成了权重最低的项目之一;福建探索与生态文明相适应的考核评价体系，对农产品主产区、重点生态功能区等限制开发区域共34个县，取消地区生产总值的考核。

另一方面，资源消耗、环境保护、消化产能过剩等约束性指标权重不断加码。四川对发展成果的考核要看生态保护、主要污染物减排、环境质量;贵州将城镇污水处理率、城市环境空气质量达标率等指标纳入2014年市县经济发展考核体系;江西将污染物排放、空气质量等纳入评价范畴，对节能减排不合格的市县区实行“一票否决”。

在考评体系“一升一降”的支撑下，各地转型升级正加速推进。在河北省石家庄市，2013年底以来，当地制定实施差异化考核机制，淘汰水泥产能1850万吨，提前三年超额完成压减任务。

“新标尺”姿态大于行动

虽然一些地方先行探索考评“新标尺”，并在引领转型升级中初显成效，但整体来看仍存在两大不足，具体表现为：

一是淡化GDP政绩考评体系的姿态大于行动，表面上看GDP在淡化，实际上是隐性化了。有基层官员透露，尽管一些地方GDP增长不再被列为考核项目，但其保留的一些指标，如固定资产投资等是与GDP呈正相关性的，是对GDP的一种变相的、更加隐性化的考核。“千指标万指标，GDP还是第一指标”。面对新的县域经济考核办法，当地一些基层干部认为考核“改变不大”，“虽然不考核GDP了，但工业增速、规模指标仍占考核主流，而森林覆盖率等绿色指标所占分值却很低。”中部某县县长说。

二是在新的政绩考评体系中，虽然在GDP之外增加了资源消耗、环境保护等绿色指标，但对GDP本身的考核仍是总量考核，缺乏结构性指标。西安石油大学经济管理学院教授曾昭宁说：“当前的GDP考核中存在‘重总量轻结构的问题，‘十三五期间转型升级要调结构，这要落实到指标体系，不落实，调结构就是虚的。”

专家指出，当前应继续树立这样的观点，即GDP的结构比GDP总量更能说明问题。在转型升级中，要突出结构的重要性，而且结构既包括经济结构，也包括产业结构，在产品结构中还包含着人力资源结构，而人才强国首先就是强调人力资源结构要合理。

加强顶层设计

引领“转型升级竞赛”

专家认为，“十三五”期间经济转型升级，政绩考评体系调整需先行。当前，中国亟须加快构建与转型升级相匹配的政绩考评新体系，引领各地从“GDP竞赛”转向“转型升级竞赛”。

首先，加强顶层设计，从国家层面加快实施有利于转型升级的考核方式。专家表示，我国进入转型升级的经济调整期后，遇到的一系列现实问题都离不开转型升级的评价体系。当前地方层面开始了一些探索，国家层面也提出了方向，但仍缺乏相关顶层设计，经济发展容易陷入“一方面要转型升级，一方面又用老一套来考评”的困境。从目前的态势来看，我国评价体系首先需要“跑赢”转型的实践，在转型升级的目标和准则层面，建立有导向作用的考核方式和考评体系。

其次，细化转型升级的考评指标，对GDP的考核应从考核总量转向考核结构，完善产业结构优化、创新投入结构和规模、经济发展绩效、社会发展方向、环境生态等主要“板块”的主体指标。

再次，制定更加科学的环保考评办法，防止发展绿色GDP姿态大于行动。在调研中发现，当前各地探索的绿色GDP考核中，均不同程度地存在“权重高标准低”问题，环保指标普遍较为容易完成。究其原因，则在于环保指标的设定和统计不尽科学，难以落到实处。中部地区一位官员说：“当前，绿色GDP仍处于探索阶段，对生态环境的考核仍比较粗放，在实践中经常是大而化之。‘十三五期间需加快探索，制定更加细化、科学的统计和考评办法。”

（摘自2015年6月12日《国际先驱导报》）