财政支农事权和支出责任划分的国际经验及思考

宗宇翔

农业、农村和农民问题关系到党和国家事业发展大局，为解决“三农”问题，党中央、国务院出台了一系列强农惠农富农政策，2004年我国不仅对农业生产进行补贴，而且对农产品收购采取了最低保护价政策，2006年进一步在全面取消农业税，为保证农业投入，国家在以法律形式规定各级财政部门每年对农业总投入支出最低增长幅度，十一年来，我国农业生产取得了“十一连增”，农民收入实现“十一连快”。但由于我国财政体系存在的一些问题，如支农事权和支出责任划分不清晰等，这些问题都在一定程度上影响了财政支农工作，降低了强农惠农富农政策效果。本文在借鉴国外财政支农事权和支出责任划分情况下，对我国财政改革进行思考。

（一）国外事权和支出责任的划分。在界定各级政府财政支农事权和支出责任的边界时，发达国家的通行做法是：根据受益范围和外部效益的大小，来明确划分各级政府的支农职责，并以法律形式进行规定，以此明确中央和地方的职能职责与支出责任。

1.美国。联邦、州和地方三级政府构成了美国的行政结构。联邦政府是农业投资的主体，主要负责全局性的、跨区域的农业农村公共产品的供应，美国几乎所有的农业产业补贴以及大量跨地域、跨流域的农业基本建设工程和环保项目，都由联邦政府承担，它是大部分农业补贴的承担者，也是许多跨地区的环保项目和农业基础设施等公共工程的建设者。美国《2002年农场安全与农村投资法案》规定，财政补贴内容包括农村发展（农场信贷、科研、造林和林业管理、能源）、流通补贴（商品补贴、对外贸易）、消费补贴、生态保护等方面。为了提高农业竞争力和农民增收，新农业法对主要农产品实施资源保护和环境节约的补贴计划，加大食物援助的力度，积极开拓农产品国内国际市场保护。在实际操作上，美国农业补贴大多与农作物的面积和产量挂钩，资金主要流向是少数大规模的农场，据美国农业部估计，70%的政府补贴流入了30%的大农场手中，这种做法有利于扩大农业生产规模和提高农业竞争力。

2.欧盟。欧盟内部对支农投入的职责划分十分明确。欧盟主要负责直接补贴和市场补贴政策，欧盟各国中央政府主要负责涉农各项社会事业、基础设施补贴政策；地方政府则负责农业科技推广、农民培训、结构调整、救灾、环保等政策。欧盟的投资援助是成员国国内的主要支持措施，占比为28.5%左右，着重投向农产品的加工、包装、储藏中心和农业基础设施，推进农业现代化。1992年，欧盟对支农投入政策进行了改革，即在降低市场支持价格的同时，对农民给予直接的补贴。欧盟削减了一些关键农产品的支持价格，使内部市场价格更接近世界市场价格，对因目标价格降低所引起的农民收入损失，采取直接补贴的方式给予弥补，欧盟农业财政支持政策也从直接干预农业生产逐渐向结构改善、农村发展和环境保护转变。

3.印度。印度政府承担了农村基础设施的全部支出。农村的电力、道路、水利、灌溉设施等不需要农民负担任何费用。印度的一级行政区域包括28个邦、6个联邦属地及德里国家首都辖区，每一个邦都有自己的民选政府，而联邦属地政府及国家首都辖区则由联合政府指派政务官管理。联邦政府对农业的管理通过对联邦农业部和各邦农业部门的权责进行清晰的界定来实现合作管理。

4.日本。在日本，各级政府间财政权利的划分以税源为基础，由法律作出明确的规定。规范化、法律化是日本财政支农的一大特色，补贴政策则是其支农的重点手段。在支农事权划分上，日本的农业管理机构对于政府什么该干、什么不该干都很清楚。农林水产省隶属日本中央省厅，负责农业农村的宏观决策、农业农村基础设施建设、农业法律的制定和农产品市场建设等，是国家的农业决策部门。地方的农业管理部门具有很强的地方自治能力，一般为农业环境经济部或农林部。日本中央机构在各地区都设有主管农业农村事务的派驻机构，日本中央机构负责落实和管理中央在地方的项目，和地方政府不存在上下级的关系。这种机制有利于各级涉农机构支农事权的清晰明确，从而增强了支农的效率。

（二）国外的经验启示。不难发现，经过多年实践，国外发达国家大都逐渐明确了财政支农事权划分原则，并以此为基础形成了相对明晰的财政支农事权和支出责任，同时以规范化、法律化的形式确定了下来。另外，还通过税权划分、转移支付等制度安排给予了各级政府相应的财力保障。这极大地降低了各政府之间、各部门之间的沟通成本，也在很大程度上遏制了互相推诿现象的发生。

1.逐步加大财政支农力度。农业作为基础产业， 由于自身的弱质性和生产过程的特殊性， 在整个再生产循环过程中面临着许多风险，是典型的风险产业，需要国家进行保护。市场经济高度发达的国家，如美国、欧盟、日本等国家都不断地对农业进行支持，美国向农业的财政投入占农业GDP的1/4以上，日本对农业的投资已超过农业GDP的40%。同为发展中国家的印度，从1990年以来，这一比例也保持在10%—20%的水平。从 2004 年开始，我国开始连续出台了十二个中央一号文件，加大了政府对支持农业的支持力度，但投入的资金及对农业的支持力度与这些国家相比仍存在着较大的差距。因此，各级政府一方面要继续加大对农业的投入力度，巩固农业的基础地位，促进农业经济的稳定快速发展。

2.以中央财政为主体，地方担当次要责任。从世界各国财政支农支出的份额看，多数国家的地方政府财政并不是支农支出的主体，相反，为了保持财政支农政策的稳定性，中央财政担负着主要责任。美国联邦政府对农业的支出占了财政支农总量的 70%以上，联邦政府甚至承担着跨区域甚至地方性的支农支出，如农业补贴、基础设施建设、海外出口计划等费用和支出等，英国和印度的中央财政农业投入比例达到了 90%以上。与之相比，我国国家财政支农资金占国家财政支出总额比重还是偏小。因此，有必要明确中央和地方的事权和支出责任，提高中央政府的比重，确保支农资金的稳定性，适应农业现代化的要求。

3.加强农业立法。美国、欧盟等发达国家一般都会通过立法来明确政府间支农事权和支出责任，对政策目标、预算安排、各级支农机构的职责范围都做了详尽而具体的规定，同时也规定了不同的有效时期，在时间上有很强的延续性，使政策在任何时期都能够贯彻执行。1993年，我国颁布了《农业法》，2012年做了修订，但《农业法》对财政支农事权和支出责任仍没有科学明晰的划分。因此，加强农业立法，通过严谨、周密、科学的涉农法律法规，明确各支农主体的支农事权和支出责任，将财政支农资金纳入法制化管理轨道，使财政支农政策执行有法可依。

参考文献：

1. 陈梅美、匡远配：《财政支农资金整合的国外经验与借鉴》，《世界农业》2014年4期。

2. 中国农村财经研究会课题组：《国外财政配置支农资金的经验与启示》，《当代农村财经》2014年11期。

（作者单位：中国农村财经研究会）