论昆明市公共文化服务体系构建

陈金春

近年来，昆明市高度重视公共文化服务体系建设工作，健全制度保障、建立完善公共文化设施网络、创新基层公共文化服务运行机制、完善公共文化服务产品供给体系、建立绩效考核机制、加强人才队伍建设，公共文化服务体系建设取得了一些成绩。但由于历史欠账等原因，昆明市也面临一些发展中的困境和问题。本文将对昆明市公共文化服务体系建设做深入分析，从面临的困境问题入手，提出未来发展对策。

昆明市公共文化服务体系建设绩效分析

建立和完善推动公共文化服务体系建设的政策和制度。

近年来，昆明市不断完善制度建设， 从探索完善组织、政策、经费、机制等措施入手，探索建立公共文化服务体系可持续发展的长效保障机制。先后出台了《关于加强和创新公共文化服务体系建设的实施意见》、《昆明市社区文化建设的实施意见》、《昆明市关于建设博物馆名城的实施意见》、《昆明市关于加强文艺精品工程的实施意见》、《关于贯彻落实党的十七届六中全会和省委九届二次全会精神加快建设文化强市的实施意》、《昆明市建立健全基层公共文化服务运行机制逐步实现公共文化服务均等化的实施意见》、《关于推进县（市）区“五馆”建设的实施意见》，这一系列政策文件的出台，既明确了各级政府的职能职责，也从资金投入、项目扶持、设施建设进行了具体安排，为公共文化建设提供强有力的政策保障。

公共文化的广覆盖

设施的广覆盖。近年来，昆明市累计投入文化建设财政资金19亿元，年均3.8亿元投入公共文化建设，加强文化基础设施网络建设，提升昆明城市文化品位，目前，全市市、县、镇、村四级公共文化设施总面积达308648.89㎡。市级公共文化设施涵盖图书馆、文化馆、博物馆、文化艺术生产基地等11个市级公共文化设施，其中，市级图书馆、文化馆、博物馆均达到部颁一级标准；县级文化设施共61个，总面积达118987.8㎡，26个图书馆、文化馆中达到部颁三级标准以上的占87.7%；全市乡镇文化站（室）设施总面积达189661.09 ㎡，116个乡镇（街道）中共有文化站120个，文化站达省级三级以上标准的占95.8%；1439个行政村（居委会），建设达标的文化室1319个，达标率91.7%。目前，市、县、乡、村四级设施已成为城乡一体、纵横贯通、资源共享的服务网络。大大缩短城乡发展差距。

服务的广覆盖。近年来，深入开展全民阅读、全面健身，文化下乡、文化进社区等活动，仅2014年各级文化部门年送戏下乡达2000多场，惠及60多万群众；开展农村电影放映服务，年公益性电影放映达2万多场次，惠及100多万人次；大力举办群众文化品牌活动，丰富基层群众文化生活。推出了如春城文化节、郑和国际文化节、盘龙江艺术节、聂耳音乐节、昆明茶花节等30个多个等大型节庆活动，让文化发展成果惠及城乡百姓；举办文博书画展览、公益性讲座、非物质展览展示等一系列公益文化活动200余项、1500多场；年推进文艺骨干下基层辅导群众文化200多次；各级文化机构实施“基层公共文化服务包”三年，举办基层公共文化活动达5000多场，参与群众突破120万人次。

致力于基层公共文化服务运行机制创新。

理念创新。“服务包”是当今世界服务业较为先进的理念和成功做法。基本要义是指在某个环境下提供的一系列产品和服务的组合。具体为把支持性物质设施和相应的辅助物品形成集合，使服务对象得到要素较为完备、功能较为完善、标准较为统一、运行较为规范、使用较为便捷、感受较为舒适等显性利益和隐性利益。当前主要应用于IT、通信服务行业等领域。

昆明市把“服务包”的理念和做法借鉴应用到公共文化服务体系上来，其主要以市政府文件《昆明市建立健全基层公共文化服务运行机制 逐步实现公共文化服务均等化的实施意见》为纲要，以实现基层文化资源“有设施、有人员、有内容、有经费、有机制、有考核”为目标，整合服务项目和经费等基层公共文化资源，对分散在不同部门的公共文化资源进行打包整合，建立规范、可操作的“基层公共文化服务包”。其重要意义在于：一是描绘了与加快建设“文化昆明”相适应的昆明市公共文化服务体系建设的新蓝图，明确了今后几年昆明市公共文化服务体系建设的具体任务；二是建立了各级文化机构的服务标准和保障机制。

运行方式创新。

实施“公共文化服务包”，促进资源整合。以促进公共文化服务的规范、稳定、均等、长效发展为着力点，把不同来源、不同口径、不同载体的文化资源和项目整合，采取整体打包的方式，建立“基层公共文化服务包”，具体为在乡镇（街道）文化站，把书报刊借阅、文艺骨干培训、公益性展览讲座、群众文体活动等9方面的服务项目集合起来；在村（社区）文化室，把公共电子阅览室开放、农家书屋维护、文艺演出活动等8方面的服务项目集合起来；在县（市）区文化馆、图书馆、体育馆等机构，把大型文艺演出、流动图书馆服务、公益性电影放映等5方面的服务项目集合起来。明确各级文化馆、图书馆、文化站（室）的具体服务内容、数量和质量。各级文化结构通过规范建设、集中管理、有效供给，供给标准化等方式，促进基层公共文化服务均等化、标准化发展，确保广大城乡居民享有最基本的读书看报、上网阅读、文体活动等文化服务。

优化资金管理方式。除了优先保障年人均10元的基本公共文化服务项目经费，昆明市还增设县（市）区文化馆、图书馆、基层综合文化站（室）的基础设施建设、维护、改造补助专项经费，重点保障基层公共文化机构正常运转和开展基本公共文化服务活动所需经费。在资金运行管理使用上，建立量化动态的管理方式，配套出台了《昆明市基层公共文化服务专项资金管理暂行办法》，明确资金的使用主体和范围，对资金安排采取申报审批、比例安排、分期拨付、考核审计等做法，切实把资金的统筹管理和绩效考核结合起来，对服务项目完成较好的实行奖励，完成不好的扣减资金甚至追究责任。这样做，既保障了政府投入公共文化服务资金的主导性、稳定性，也保障了财政资金在公共文化服务领域管理使用的安全性和实效性。资金增量注入和存量盘活，着重解决了基层文化经费投入少、投入不稳定的现实问题，有效克服各级财政对基层公共文化服务项目经费投入“撒胡椒面”、零星分散、绩效不高的缺陷。同时，加大了政府财政公共文化的投入力度，优化城乡、区域间资金配置，实现财政能力的初步均等化。

提供服务“问民所需”。在提供服务上，昆明市不断完善供需对接的公共文化服务内容提供（预约）体系（平台），实现公益文化机构、文艺团体与民众供需实现无缝对接，增强公共文化服务的互动性和均等性，改变过去由“政府提供，百姓接受”的传统，从“办”文化模式向“百姓需求，政府满足”的“管”文化模式转变，着实解决公共文化服务对接群众文化需求“最后一公里”的问题。采用“资源整合、百姓点菜、政府买单、区县联动、按需提供”的方式纷纷在网站、宣传栏、微信、QQ群等新媒介搭建了“问民所需”、“文化供需”、“文化有约”、等平台，真正根据民众所需提供相应服务。如五华区三合营社区，让群众根据自己的爱好成立社区文化兴趣小组及文艺团队，然后填写由社区居委会发放“个人兴趣爱好申请表”。开展什么样的活动？什么时候开展？在哪开展？由兴趣小组自己定，文化部门根据各小组活动开展情况给予1000至2000元的补助经费。群众演什么，什么时候演，全由群众说了算。

项目化管理。在项目实施上，采取“项目申报”制和项目化管理制度，项目下级申报，上级审批，审批过程实行专家评审与行政决策相结合，提高公共文化决策的专业化与民主化水平；在项目实施过程中，采取项目化动态管理，通过委托第三方独立评估机构开展调查，对一些实施效果好的项目予以加大鼓励等方式继续实施，对一些群众反映不好，或实施效果效益差的项目，予以取消或整改调整。

加强考核监督。制定《基层公共文化服务运行绩效考核办法》，在机构管理、服务项目提供、服务队伍建设、群众满意度等方面进行细化量分，文化站（室）形成一个包括16个二级指标、72项具体内容的覆盖基层公共文化服务工作各环节、各方面的科学考核指标体系。把公共文化服务工作的总体实施情况和资金配套、人才保障、机制建设等内容，纳入市委、市政府对各县（市）区经济社会发展目标考核，并建立暗访机制，督促各县（市）区抓好目标任务完成。此外，重点建立和完善社会评价机制，拟订了以设施利用率、参与率、满意率为导向性的绩效测评指标体系，委托专业第三方评估机构对服务内容和满意度开展绩效试评估，形成全方位、多元化的考核监督体系，进一步提升绩效评估的科学性，为助推工作发展提供强有力的保障。

昆明市公共文化服务体系建设的现实困境

思想观念有待更新。长期以来，公共文化服务机构管理相对落后，思想观念陈旧，开拓创新意识不强，人员老化情况突出，一些基层文化馆（站）存在因循守旧，缺乏创新意识，为民服务意识淡薄等问题，部分管理者对文化工作的理解仅仅停留在唱歌跳舞的娱乐活动层面上，对公共文化服务体系的内涵和特征理解不深入，对文化工作缺少整体规划。

硬件设施有待改善。当前，昆明市文化设施还存在总量少、规模小，布局不合理，县级公共图书馆、文化馆大部分面临老化陈旧，街道（乡镇）站大部分没有独立站址，处在城市中心区的街道办事处文化站能达到部颁三级以上标准的仅35%，村（社区）文化室，大部分没有独立用房，设施面积大部分仅有80㎡。与上海市相比，昆明市大部分县级文化馆建筑面积均达不到上海市社区文化中心（街道文化站）的平均面积4800㎡。而街道文化站面积，不到上海的十分之一。

整合能力偏低。文化项目单一、零散，公共文化资源得不到有效整合，部门条块分割的现象突出。对全市宣传、文联、科技、民政、工青妇等各方面资源整合力度较弱，一些社区内的企业、部队、学校等机关单位的文化活动场馆，经常处于闲置状态。乡镇（街道）文化站、村（社区）文化室作用发挥不强，文化资源向下传输和延伸受阻。引进、培育社会各级力量办文化的机制尚未建立，社会参与率较低。

人才队伍有待加强。昆明市各类文化人才紧缺，后备力量不足，复合型人才缺乏。目前昆明市文化馆、图书馆、文化站（室）从业人员共计2467人，但在编专职的仅有1500人，且从业人员中40%仅有高中学历；文化室1370个，专（兼）职文化专干1423人，专岗专职的不足30%。基层站（室）人员在编不在岗现象普遍，各乡镇（ 街道） 名义上都配备了文化站管理人员，但有大部分身兼数职，无暇从事文化工作。

昆明市公共文化服务体系建设的发展对策

创新理念，推进职能转变。思想是行动的先导，具有科学而创新的思想与观念，是促进公共文化事业不断发展的重要保障。公共文化服务要实现职能转变，就要有创新的理念、创新的思路、创新的举措和创新的方法。构建现代公共文化服务体系，我们必须站在战略的高度，正确认识构建现代公共文化服务体系中的“目标、理念、内容、手段、效能现代化”的真正内涵，切实冲破一切束缚公共文化发展的思想观念和体制机制障碍。把全能行政观念为有限行政观念，变强制行政观念为引导行政观念，实现从“办文化”向“管文化”的转变；优化组织结构，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；健全政府运行机制。建立健全决策、执行、监督既相互协调又适度分离的运行机制；推行政府绩效管理与评估制度，完善绩效考核评价机制。

统筹城乡，完善公共文化设施网络。试行研究制定《昆明市公共文化服务体系建设规划》、《公共文化设施布局专项规划》，完善规划的系统性设计和明确阶段性目标，做好文化内容的规划和管理，严格制定规划配套的各类公共文化设施标准。在市级层面：大力推进昆明市文化馆、昆明市图书馆、昆明市博物馆、昆明市体育馆、昆明市工人文化宫、昆明市青少年活动中心、昆明市妇女儿童活动中心等一批重大公共文化服务设施建设，使标志性文化设施尽快成型。县级层面：市级提高补助标准，大力督促县级加快县级的“五馆”建设实施力度。乡、村两级层面：根据十八届三中全会提出的“整合基层宣传文化、党员教育、科学普及、体育健身等设施，建设综合性文化服务中心。”的工作要求，坚持规划引领，制定有关强制性规划，提高文化站室达标标准，大力加强乡镇街、村（社区）两级级文化服务网络建设。全市共同实施，努力打造全市市级标志性公共文化中心、县级公共文化枢纽、乡村两级文化站室网络，搭建起健全的老百姓家门的公共文化设施网络架构，为全市公共文化服务的创新发展提供物质保障和平台支撑。

整合资源，构建公共文化服务产品供给体系。优化公共文化产品供给布局，采取政府采购、项目补贴、定向资助、贷款贴息、税收减免等政策措施鼓励各类文化企业、社会力量举办公共文化，在全社会形成政府主导、社会力量广泛参与的良好格局；建立“昆明创造”文化产品生产网络。积极引导社会力量、个人、社会团体，以关注昆明、发现昆明、挖掘昆明、讴歌昆明为主题，以昆明历史文化资源为素材，以完备的产业链和完整的价值链为依托，建立健全“昆明创造”生产主体及生产产品网络；大力开展满足群众多层次、多样化文化精神需求的群众文化活动，积极开展文化三下乡、送戏、送书下乡等惠民活动，以昆明春城文化节基础，把部门办节变为全市办节，形成全市“每月一精品，每县一品牌、每乡一特色、每村一亮点”的365天，全市全覆盖的群众文化品牌节日活动。针对特殊群体，提供针对性的产品和公共文化服务，培育群众积极向上的精神，发挥文化调节身心的作用；继续实施公共文化数字惠民工程，加快数字图书馆、网上文化馆，网上博物馆、数字美术馆等工程建设，让公共服务触手可及。

优化财政投入，促进城乡均衡发展。资金投入是公共文化服务体系建设的基础保障之一。建立以城乡基本公共服务均等化为导向的财政资金投入机制，逐步均衡城乡公共服务的财政资金投入总量，缩小地区间公共产品和服务供给水平的差异。继续实施好《关于推进县（市）区“五馆”建设的实施意见》，保障市级对“五馆”的扶持力度，市级扶持新建每馆不低于200万元的标准，到2017年各区县“五馆”达到国家建设标准；实施好《关于进一步推进昆明市“十二五”期间文化站（室）基础设施建设的实施意见》市级每年安排不低于250万元扶持资金用于基层文化站（室）建设，尽快建成 “城市15分钟文化圈”、 “农村30分钟文化圈”。同时，提高人均10元公共文化项目经费的投入比例，以更丰富的服务和产品，保障公众能享受基本公共文化服务。其次，努力探索多种形式的文化投融资渠道，完善鼓励、引导社会团体、企业、公民个人等民间资本兴办文化事业的相关政策，逐步形成政府投入和市场投入相结合，多渠道、多元化的文化投入机制。

完善机制，建立公共文化服务绩效评估体系。从公共文化服务供给的角度上看，当前的公共文化服务主体包含了各级党委政府、相关的文化行政部门以及其他社会举办的非营利性文化服务机构，但占主导的仍然是政府部门提供给的。只有“建立群众评价和反馈机制”和“完善绩效考核评价机制”，运用科学、合理的绩效评估方法，对公共文化服务体系服务效能等进行客观、公正的综合评价，才能对公共文化高效能进行客观、公正的评价。而建立完善绩效评估体系，便是要求我们进一步明确政府在公共文化服务绩效评估工作中的主导职责，制定科学、规范的绩效评估体系。在标准制定上，要结合不同评估对象及其工作特点，深入调查研究，重数据、重事实，制定相应服务标准；在运行方式上，建立绩效评估方案与规范工作流程，并吸纳社会各界、特别是专业中介机构和基层群众代表参与的具体评估工作，以现场检查、访谈、问卷调查等方式开展，重点突出知晓度、满意度、设施利用率、项目效果的测评；在结果应用上，评估行为和结果全面接受社会监督，完善绩效评估结果反馈机制，调整评估指标体系，完善和规范日常管理，提高服务质量和效率。

完善公共文化服务运行机制建设。 创新发展思路，着力解决制约公共文化服务体系发展的突出矛盾和问题，按照《国家“十二五”时期公共文化服务国家基本标准》，研究制定昆明市公共文化服务标准，着力破解束缚公共文化发展的机制体制，加快启动新一轮公共文化设施建设工程，形成由城市到乡镇再到农村梯次辐射的文化设施网络，并逐步完善文化设施从以“建”为重点向“建、管、用”并重转变的建设管理思路，不断创新文化设施运行机制，探索管理和利用新模式。注重现代科学技术和信息手段应用，适应群众文化生活的新趋势与新特点，利用互联网覆盖广泛的特点，大力推动建设“网络图书馆”“网络博物馆”“网络剧场”等数字文化服务网络。努力实现文化服务形式从“传统型”向“数字型、科技型”转变；研究制定《昆明市公共文化地图手册》、《昆明市公共文化服务指南》，建立公共文化信息资料库，搭建宣传平台，扩大公共文化宣传，提高公共文化项目群众知晓率，探索建立群众文化需求的动态反馈机制，重点加强对基层和少数民族地区群众文化需求的了解，有针对性地提供公共文化产品和服务；建立反应灵敏、供需对称的文化需求反馈机制和产品供给机制，确保公共文化服务效能明显提高。

建立文化人才网络。从战略高度着眼，从基础工作着手，对全市现有的文化艺术人才，包括社会文化艺术人才进行一次全面的普查登记，全面统计掌握其基本情况，进一步摸清家底，分门类分领域建立“全市文化人才数据库”。采取邀请、聘任或临时聘用等方式，逐年、分批次、有重点地引进紧缺的、有一定知名度和影响力的文化人才。加强院团与院校的合作，优势互补，建立与先进发达省市合作培训人才的长效机制，重点培养和引入复合型文化人才、区域性文化学术研究人才、文化活动策划人才等；重视少数民族文化人才的培养，大力构建充满活力的用人机制和人才合理流动机制，建立一系列的人才评估机制、奖励机制、经费投入机制和培养的联动机制，多渠道、多形式地进行人才培养。创新文化人才工作机制，优化文化人才发展环境，建立健全各类文化艺术人才网络。

（作者单位：云南省文化馆）

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