积极就业政策的效率评估

张丽宾

我国积极就业政策是一项重要的公共政策。现行积极就业政策已经实施了近7年，亟须对其实施效果进行评估，以根据形势发展变化的需要，进一步完善积极就业政策。

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的效果、效益、效率和公众回应加以判断、评定并由此决定政策变迁的活动。公共政策评估的标准包括目标标准、投入标准、公平与公正标准、效率标准和公民参与与回应这五个方面。效率标准是衡量政策取得效果所耗费的政策资源的数量，通常体现在政策投入与政策效果之间的比率和关系。本文将从效率标准的角度对我国积极就业政策效果进行评估。

一、数据及分析方法

本报告运用回归分析，对2008年以来我国积极就业政策的效果进行了分析。回归分析的数据来源为10个省（辽宁、黑龙江、江苏、江西、山东、湖北、河南、广东、四川、甘肃）19个城市（其中汕头数据缺失）共215个区县的人社部门上报的数据。数据涵盖2008年至2013年宏观经济指标、各项就业专项资金使用额度、享受各项扶持政策人数、公共就业和人才服务机构及工作人员数、就业困难人员情况以及离校未就业应届高校毕业生情况。其中高校毕业生仅包括2011年至2013年信息（少量单位汇报了2010年情况）。

除去高校毕业生相关变量，其他变量完整的样本量应为1290个，高校毕业生相关变量完整的样本量为645个。表1总结了具体变量的描述统计信息。在回归分析中，当需要同时控制多个变量时，有效的样本量会更小，进而使回归系数在统计上不显著。

在回归分析中，除去城镇登记失业率，本文使用变量的自然对数作为各个变量的观测值，以便在模型解释时可以忽略变量单位的影响。回归方法上，采用了四种模型和方法，普通最小二乘法（OLS）、随机效应模型、固定效应模型以及一阶差分模型。本文使用统计检验，对不同模型和方法计算出的回归结果进行取舍，以便在稳健的回归结果的基础上，能分析得出较为可信的关于各项政策的定量效果。考虑到模型中可能遗漏的变量，报告中的回归结果被理解为相关性分析，回归系数被解释为样本中区县的平均效果。

本文从宏观就业指标、就业专项资金使用、创业政策扶持、困难人员就业、离校未就业应届高校毕业生以及公共就业服务共六个方面，分析积极就业政策的效率。重点考察八项补贴政策——包括职业培训、创业培训、职业介绍、岗位补贴、技能鉴定、见习补贴、社会保险以及小额担保贷款贴息——在扶持创业、实现困难人员就业以及促进离校未就业应届高校毕业生就业的效率。回归模型中，测度补贴政策的关键变量是人均补贴额和享受补贴人数两个变量。这两个变量需要保持相对的独立性以使模型成立并有意义。

二、分析结果

（一）创业培训补贴、职业介绍补贴和小额贷款贴息对于增加创业人数具有显著效果

本文考察了八项补贴政策，包括职业培训补贴、创业培训补贴、职业介绍补贴、岗位补贴、技能鉴定补贴、见习补贴、社会保险补贴以及小额担保贷款贴息，其中，有3项补贴政策对扶持创业具有显著作用。

增加创业培训补贴的享受人数，有利于带动创业。保持人均创业培训补贴额不变，享受创业培训补贴的人数增加1%，扶持的创业人数至少会增加0.24%。保持享受创业培训补贴的人数不变，提高人均补贴额，对于增加创业人数没有显著效果。

增加小额担保贷款贴息政策的享受人数，有利于带动创业。保持人均小额担保贷款贴息额不变，享受该补贴的人数增加1%，扶持创业人数至少会增加0.15%。

提高职业介绍补贴标准，会带动创业。享受职业介绍补贴的人数保持不变，人均职业介绍补贴额提高1%，扶持创业的人数至少会增加0.15%。

创业带动就业。保持其他经济因素不变，人社部门扶持的创业人数增加1%，会使创业带动的就业人数增加0.61%。

职业培训补贴对创业带动就业有反向效果。保持人均职业培训补贴额不变，增加享受该项补贴政策的人数，会减少创业带动的就业人数。原因可能是参加职业培训的人员倾向于到发展成熟的企业就业，而非新创立的起步阶段的小微企业，或者是，职业培训的劳动力与创业带动的就业需求不匹配。

上述分析的政策含义是，创业培训政策和小贷贴息政策在促进创业方面是有效果的；更好地开展职业介绍有利于促进就业；职业培训补贴政策应更有针对性。

（二）职业培训补贴、社会保险补贴以及创业培训补贴对就业困难人员就业具有轻微负效果

在检验的8项政策中，没有一项政策与促进就业困难人员实现就业有显著相关性，只有职业培训补贴、社会保险补贴以及创业培训补贴对就业困难人员就业显示出轻微的负效果。

提高职业培训补贴标准，可能对促进就业困难人员实现就业产生轻微的反向影响。保持职业培训补贴政策的享受人数不变，人均职业培训补贴额提高1%，就业困难人员就业会减少0.05%。保持职业培训补贴的人均额度不变，增加享受职业培训补贴的人数，不会显著提高困难人员的实现就业数。

提高社会保险补贴标准，可能对促进就业困难人员实现就业产生轻微的反向影响。保持社会保险补贴政策的享受人数不变，人均社会保险补贴额提高1%，就业困难人员实现就业的人数会减少0.06%。保持社会保险补贴的人均额度不变，增加享受社会保险补贴的人数，不会显著提高困难人員的实现就业数。

提高创业培训的补贴标准，可能对促进就业困难人员实现就业产生轻微的反向影响。保持创业培训补贴的享受人数不变，人均创业培训补贴额提高1%，就业困难人员实现就业数会减少0.06%。保持创业培训补贴的人均额度不变，增加享受创业培训补贴的人数，不会显著提高困难人员的实现就业数。

可能的解释是，现行的职业培训并不能促进困难人员实现就业，社会保险补贴更多的是保障了困难人员的生活而不是促进困难人员就业，创业培训不能促进困难人员创业，也不能促进困难人员就业；或者是，分别提高这三项补贴政策的人均补贴额度可能会使就业困难人员选择暂时不就业或者推迟就业，参与培训的就业困难人员有可能处于相关职业培训或者创业培训中而暂时不就业，或者有些人在求职过程中而未能就业。

上述分析的政策含义是，现行的针对就业困难人员的扶持政策都需要进一步增强针对性和有效性。如让参加培训的就业困难人员承担部分培训费、严格就业困难人员社会保险补贴的条件等。

（三）创业培训补贴和小额担保贷款贴息对实现高校毕业生就业具有显著效果

以期末实现就业的离校未就业应届高校毕业生作为结果变量，我们分别评估了八项补贴政策对应届高校毕业生离校未就业人员的政策效果，创业培训补贴和小额担保贷款贴息两项具有统计上显著性，大多数补贴政策对于实现离校未就业应届高校毕业生期末就业在统计上没有显著不为零的效果。

增加创业培训补贴额和创业培训补贴的享受人数，有利于离校未就业高校毕业生就业。与创业培训补贴促进人社部门扶持的创业效果相一致，保持创业培训补贴的人均补贴额度不变，享受创业培训补贴的毕业生人数增加1%，离校未就业的应届高校毕业生在期末实现的就业人数会增加0.17%。

增加小贷贴息政策的享受人数，有利于离校未就业高校毕业生就业。与小额担保贷款贴息促进人社部门扶持的创业效果相一致，保持小额担保贷款贴息的人均补贴额度不变，享受小额担保贷款贴息的毕业生人数增加1%，离校未就业的应届高校毕业生在期末实现的就业人数会增加0.082%。

增加创业培训的补贴额和创业培训补贴的享受人数，有利于离校未就业高校毕业生创业。保持享受创业培训补贴的毕业生人数不变，人均补贴额增加1%，离校未就业毕业生的自主创业人数会增加0.30%。而如果保持人均创业培训补贴额不变，享受创业培训补贴的毕业生数增加1%，离校未就业毕业生的自主创业人数会增加0.38%。

上述分析的政策含义是，相对于就业困难人员，高校毕业生是更适合创业的群体，也是现行创业扶持政策更有效发挥作用的群体，应进一步完善创业扶持政策，促进高校毕业生创业。

（四）公共就业服务对积极就业政策享受率具有显著效果

公共就业服务主要对享受社会保险补贴的人群具有显著的相关性。

增加社区（行政村）劳动保障工作人员数，有利于目标群体享受社会保险补贴政策。保持配备有劳动保障工作人员的社区（行政村）数不变，平均每个社区（行政村）的劳动保障工作人员数增加1%，享受社会保险补贴政策的人数可以增加0.29%。保持平均每个社区（行政村）的劳动保障工作人员数不变，增加配备有劳动保障工作人员的社区（行政村）数，对于扩大享受社保补贴的人群没有显著不为零的效果。说明，增加社区（行政村）公共就业服务的工作人员数，可以提高社会保险补贴政策的享受率。

增加街道（乡镇）的劳动保障工作人员数，不利于目标群体享受社会保险补贴政策。保持配备有劳动保障工作人员的街道（乡镇）数不变，增加平均每个街道（乡镇）的劳动保障工作人员数，会减少享受社会保险补贴的人数。

增加配备劳动保障工作人员的街道（乡镇）数，有利于目标群体享受职业培训补贴政策。对于其他政策补贴，仅有职业培训补贴与公共就业服务体系有一定的相关性。保持平均每个街道（乡镇）的劳动保障工作人员数不变，配备有劳动保障工作人員的街道（乡镇）数增加1%，享受职业培训补贴的人数会增加0.07%。

上述分析的政策含义是，街道（乡镇）和社区（行政村）劳动保障平台的职责分工不同，职业培训工作主要是在街道（乡镇）一级，社保补贴主要是在社区（行政村）一级；需要增加劳动保障平台的工作人手，提高积极就业政策的享受率；需要进一步完善政策落实的流程，根据工作需要完善不同层级公共就业人才服务机构的人财物投入。

（五）增加各项补贴的资金总额对扩大享受相应政策的人群具有显著正效应

技能鉴定补贴和见习补贴的资金总额分别增加1%，享受相应补贴的人数会分别增加0.87%和0.80%。职业培训补贴和职业介绍补贴的资金总额分别增加1%，享受相应补贴的人数会分别增加0.75%。社会保险补贴、岗位补贴以及小额贷款贴息的资金总额分别增加1%，享受相应补贴的人数会分别增加0.58%。创业培训补贴的资金总额增加1%，享受该项补贴的人数会增加0.46%。

上述分析的政策含义是，下一步完善积极就业政策，应根据各项补贴政策的资金支出特点和政策需求，进一步完善政策设计，用好就业专项资金，更好地实现促进就业创业的目标。

（作者系人力资源社会保障部劳动科学研究所研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员）