主要领导干部的提名权：问题与防范

【摘 要】 在干部选拔任用前进行初始提名是现行干部选拔任用的第一环节，也是关键环节，提名阶段的工作效果直接影响最终的干部选用决定。领导干部如果不经提名将很难在相关岗位上任职，而在目前的行政管理体制下，对重要岗位的提名权多掌握在上级主要领导干部手中。规范主要领导干部的提名权有助于从源头上解决干部选拔任用工作中存在的责任不清问题。为此，应该提高干部选拔任用工作的信息公开度，规范并约束主要领导干部的提名权，同时进一步明确各个提名主体的提名责任，并建立细化可执行的问责机制。

【关键词】 干部选拔任用；初始提名；责任；问责机制

【作者简介】 王志强，上海师范大学法政学院行政管理专业硕士研究生。研究方向：地方政府治理和新农村建设。

【中图分类号】 C933 【文献标识码】 A 【文章编号】 2095-5103（2015）09-0018-03

从近期的反腐败行动查处的案件来看，很多问题官员都存在“带病提拔”现象。这说明在官员的选拔任用过程中，存在着把关不严、任用失职等问题。官员选拔的首要阶段就是提名程序，然而在当前情况下，提名权多掌握在主要领导干部手中。问题官员的产生与初始提名环节的不完善有关。那么什么是提名权？当前的提名制度存在哪些关键性的障碍和现实困境？我们只有在了解“病情”的基础上才能开出正确的“药方”。

一、揭开提名权的神秘面纱

中组部研究室的相关报告中指出，干部选拔任用初始提名是指在干部选拔任用实践中，特别是在个别提议和交流提拔时，各级党委（党组）及其组织（干部）部门根据工作需要和领导班子建设的实际，在规定的民主推荐等程序之前，酝酿提出干部调整动议和提名意向性人选的过程。根据2014年修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》（以下简称《干部任用条例》），选拔任用干部的程序主要有动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等。在党管干部的原则下，领导干部的选拔任用，尤其是主要领导岗位的干部选拔必须经过提名已经是一个常识。但是至今仍有学者认为关于干部选用中的初始提名权问题并没有在《干部任用条例》中明确提及。

为什么一个众所周知的现象在党和国家的政策文件中却一直没有出现呢？原因可能是这样的：20世纪90年代以来，基于学术界和政府之间的默契，学术界在党政关系问题上并没有大规模的讨论。随着政治文明的进步和党政分开的呼声越来越高，执政党如果在党内条例中加入领导提名权的相关概念和术语，“提名”一旦变成了“提名权”，将可能导致人们在党政关系的认识中形成党主导一切的观念，进而导致一定的舆论压力。所以对提名权的态度“行而不言”符合现实的选择。

二、提名制度中存在的关键障碍

1. 主要领导干部提名权的不规范

“领导提名，组织考察”是在长期的历史实践中形成的提名方式。这种方式虽有一定的合理性，但也存在一定的弊端，突出表现就是主要领导垄断或变相垄断了提名权。客观地说，主要领导提名有其必要性和优越性。从普通公民的角度来看，我们很容易发现，如果不是差额选举，领导初始提名人选中的大多数都会毫无意外地当选。这一方面说明在干部选拔任用工作中主要领导干部具有识别人才的能力，另一方面也使得选人用人工作的不正之风有了可乘之机。新一届政府履职以来，中纪委领导的反腐行动所暴露出来的高级领导干部的腐败现象大多伴随着选人用人方面的“唯亲是举”问题。“石油帮”“四川帮”“秘书帮”等称呼的出现是最有力的证明。

传统的干部选拔任用程序中，干部的提名权主要掌握在各级党委，“先提名、后民主”是其基本程序，也就是党委先提出任用人选建议，再按照圈定的被选人的资格范围进行民主推荐和民意测评。对这种做法稍加分析，就可以发现，其结果就是“由少数人选人”和“在少数人中选人”，其实质就是程序颠倒，变相剥夺了群众的提名权。人事制度虽然历经多年改革，多次强调要在领导干部选拔中扩大民主，但是在主要领导干部的权力缺乏有效监督与制约的情况下，在领导干部选拔任用的提名环节，“一言堂”的现象仍然存在，甚至有的提名推荐会虽然借助了民主推荐的形式，但实质上，还是主要领导干部的个人意见发挥主导作用。

2. 缺乏明确的提名主体责任追究机制

在反腐败工作中发现的问题官员，一般的处理方式是给予问题官员相应的党纪政纪处分，对于任职前的选拔工作中的失误和责任缺乏明确的追究机制。在当前条件下，领导干部选拔任用工作由党委提议，组织部门具体实施，主要存在三个方面的问题，一是推荐责任不明。根据《干部任用条例》和各地制定的具体的领导干部民主推荐实施办法，领导干部个人、基层党组织、群众都可以向组织推荐领导干部人选，但是对于推荐候选人如何把关以确保能力和职位相匹配方面则存在很大空白。在推荐过程中，领导干部向组织推荐人选的情况较普遍，但在相关官员出现违法违纪问题之后并没有严格的问责与追究制度。二是考察责任不清。在干部考察过程中，对于具体干部的考察流程缺乏详细规定，对于考察主体的责任规定不明确，对于被考察对象所在组织及相关人员协助考察时的权利和义务没有作出详细规定，造成了考察工作整体上责任机制模糊。三是决策责任难追究。一般而言，干部的最终任免决定都是党委（党组）通过集体会议的形式作出的。有些党委（党组）在集体讨论决定时，“一把手”占主导地位，其他人只是附和，较少有不同意见，将来出现问题也可以此为由拒绝承担责任。

三、提名制度中的现实难题

1. 主要领导干部的权力边界问题

长期以来，一把手腐败的问题层出不穷，其中人事腐败是重灾区，主要原因就在于，在实际工作中比较难以把握领导干部的权力的边界。对于主要领导干部特别是一把手来讲，人事权毕竟是领导职权的关键内容。履行职责的需要客观上要求赋予其一定的用人权，如果没有较为宽松的用人权，也不利于一把手开展工作。这就存在一定的矛盾：人事制度既要授权给各级主要领导干部，又要对其进行规范以防止滥用权力、任人唯亲。但是长期以来，我们对主要领导干部的监督缺乏力度，正如有的落马官员坦白指出，官员到了一定的职务层次，拥有较大的权力，所受到的监督几乎形同虚设。绝对权力导致绝对腐败，在提名制度中，如果不对主要领导干部的提名权进行有效监督，很容易导致提名权的滥用，导致不负责任的提名甚至任人唯亲，严重者则买官卖官、带病提拔。当然，在任何时候这种规范都不应简单地理解为削弱或者彻底限制主要领导在干部选用中的提名权，或简单地以民主推荐来代替领导提名，而应当积极稳妥地探索扩大民主的具体途径，合理地划分领导提名权的界限，规范其行使程序，真正做到责任与权力相统一。

2. 干部选用的标准模糊问题

干部选拔任用工作说到底是为了寻找适合相应岗位的人，是一个人岗匹配的问题，而不是技能竞赛，寻找一个最优秀的人，所以需要对候选干部的综合素质和才能进行全面分析。不同职务层次、不同工作岗位需要能力各异、素质不同的干部，这是我们当前特别需要注意的方面。在管理学视角下，高层管理者和基层管理者需要的素质不同，领导干部的选拔也一样，随着职务层次的上升，对其技术性的要求越来越少，相反，对其统筹全局的能力要求越来越高。同时还要求候选人有良好的道德自律和坚定的政治方向。根据目前的选人用人标准，仍然坚持德才兼备的原则，但在实际工作中，选拔不同岗位的领导干部，较少结合相应岗位的任职要求，缺乏具体的干部选拔标准，没有把岗位职务所必须具备的各项能力（如政治素质、知识结构与水平、领导能力、任职资历等）进行精确的衡量。传统观念中，人们通常认为一个人在低层次的岗位上表现优秀，就适合更高层次的职位，由于目前的干部选用过程缺乏具体、刚性的标准，这一观念的影响仍然较大，值得我们深思。

3. 民主推荐的权重不清问题

之前的《干部任用条例》规定“确定考察对象时，应当把民主推荐的结果作为重要依据之一，同时防止简单地以票取人”。2014年修订的《干部任用条例》中第四章“民主推荐”中指出“选拔任用党政领导干部，必须经过民主推荐。民主推荐包括会议推荐和个别谈话推荐，推荐结果作为选拔任用的重要参考”，而且还要“根据工作需要、干部德才条件及平时表现、人岗相适和民主推荐等情况综合确定。”在传统的任用程序长期作用下，目前既要扩大选人用人中的民主，尊重最终的投票结果，同时又规定不能简单以票取人，在操作上这是一个难以把握的问题。因为在民主推荐程序中，判断一个候选人是否合格的标准就是得票数量的多少，如果不把“得票多少”作为唯一依据，那么民主推荐程序存在的意义就会大打折扣。再者，如果不以得票多少作为依据，那以什么考察要素来替代呢？有学者认为当前对于其他“综合因素”缺乏具体的法规条文，很容易导致提名时的自由裁量，为选人用人工作中的腐败提供了诱发因素。所以，组织部门在“不唯票”“综合考察”的过程中，并不具有明确的评价标准，再加上拉票、贿选甚至上级领导关注等复杂局势，面对多种推荐意见和能力各异的候选人，如何做到客观公平、人岗匹配是一个操作上的技术难题。而且多数情况下，组织部门在具体执行中都是为了贯彻上级意图，这更增加了其中的冲突与变数。

四、完善提名制度的对策和建议

1. 强化民主推荐与信息公开

从目前我国干部选拔任用的实践来看，除了大规模的换届选举、公开选拔外，在领导的职位出现空缺后，具体的职位空缺情况只有主管该部门的组织和分管领导掌握，群众难以知晓，只有在组织部门具体进行配备时，才在单位小范围内进行公开。因此，应该在公开选拔前就发布职位空缺公告，将拟调整职位、人选资格和条件、推荐人选必须具备的年龄、文化程度、专业知识、任职经历以及推荐考察程序、人选产生办法等向社会公开，同时也要公开选拔任用工作的程序和最终的选拔结果，确保群众对干部选拔任用工作全过程的知情权、参与权、选择权和监督权。同时，鉴于《干部任用条例》中强调民主推荐结果作为重要参考而不是最终决定性的因素，再考虑到现实选拔任用工作的实际情况，应当为民主推荐赋予一定的量化比率或权重，以避免在实际工作中的机会主义或把民意支持度不高的疑似有问题的官员作为选拔对象。

2. 规范并约束党政一把手的提名权

《干部任用条例》及有关制度明确规定，初始提名主要有民主推荐、组织推荐和个人推荐三种基本形式。现阶段，党内民主仍处于探索阶段，对于党政“一把手”的权力尚缺乏有效的约束手段，在提名环节应该注意在不影响工作效率的前提下，对主要领导干部的提名权施加一定的制度约束。有实践者认为“党委书记在用人上的决策权与提名权必须分离，把用人权的重点放在把握用人方向、标准和原则上，在干部任用初始提名阶段行使动议权、监督权和否决权。在干部动议过程中，应规定党委书记只能提出方向原则，不能定具体职位；只能提出选人标准，不能定具体人选；只能提出选拔要求，不能限定选拔范围。”但在实际工作中也要注意不能把规则僵化，把规范主要领导干部提名权的理念和规则理解为削弱其人事任用权，因为主要领导作为一个部门或地区的主要负责人，对本地区本部门的实际情况更为了解，所以也要尊重他们对于本地区和本部门的人事任命的发言权，在明确责任的基础上，尊重其在干部选用工作中的推荐权。

3. 细化提名责任追究机制

规范干部初始提名工作的核心在于建立和完善一套公开透明、责任明确的提名问责制度，以保障提名人能够切实地对所提人选担负起一定的责任。为了防止干部“带病提拔”现象，强化干部选拔任用提名责任制，是干部选拔推荐工作首先要解决的问题。一是要明确提名责任人和推荐责任。形成“谁提名谁负责，谁推荐谁负责”的责任追究机制。二是要界定责任轻重程度。如果在考察阶段就存在问题，应对推荐者进行通报批评；如果推荐人选与实际情况存在较大偏差或者对相关工作造成恶劣影响，则应追究推荐者的责任。三是要明确责任追究期限。如果在提名阶段虚造事实，在任用后若发现问题，不论其任职期限的长短，都要追究提名者的责任。甚至有学者指出，被提名干部出问题之后，同时对提名主体进行一定的审查。被推荐提名的干部不论在考察过程中，还是已经在相关岗位上任职，一旦发现问题，就要启动相应的责任追究机制，追究相关责任人的责任，确保责任追究机制的灵敏、有效。

干部选拔任用的核心任务是为空缺岗位或需要调动的岗位选拔相匹配的人才。正如有学者指出的“干部选拔任用是一项裁量余地很大、评判尺度很宽、容易仁者见仁、智者见智的工作。如何评价干部选任结果的好坏，是一项非常复杂的系统工程。”但是提名环节是干部选用的初始环节，只有首先厘清这个环节的权利和义务、权力和责任之间的关系，明确并严格执行责任追究制度尤其是主要领导干部的权力和责任，是规范干部选拔任用工作的重要突破口。要从根本上解决干部选用工作中存在的“任人唯亲”“带病提拔”“行贿受贿”等问题，还是要从扩大民主参与和加强权力制约入手，更多地发挥人民群众这个集体监督员的作用。

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