中国版ECA呼之欲出

本刊记者 徐 华

世界排放控制区（ECA) 现有的排放控制区 未来可能新增的排放控制区

国际上通过设置排放控制区（ECA）来实现区域内有害气体减排已经不是新鲜之事，无论是IMO系的波罗地海、北海、北美、加勒比海排放控制区，还是单边系的欧盟和美国加州排放控制区，都通过强制减排措施实现了本区域的减排控制。然而，关于中国推出自己的ECA已经呼吁了多年，但一直迟迟没有推出，原因何在？此次交通运输部印发的《船舶与港口污染防治方案》（以下简称《方案》）中决定2015年内推出的中国减排控制区，将如何规划中国版ECA？

中国ECA百呼难应

当前，国际上通过两种形式强制设立排放控制区。一种是通过国际海事组织IMO审核批准设立排放控制区（ECA），另一种是由地区组织、国家或者地方政府制定并强制实施区域船舶排放控制政策，即所谓的单边立法。多年来，我国推出自己的ECA已经呼吁了多年，但一直迟迟没有推出，原因何在？

交通运输部水运科学院副总工程师彭传圣介绍说，首先，我国加入了国际海洋法公约，按照公约规定不能对领海采取单边立法行为。所以，单方面立法来实现减排控制的做法行不通。那么，通过IMO 批准领海设立ECA 是否可行？事实上，也是阻力重重。根据船舶防污染公约附则六的要求，设立ECA 需要由一个或多个缔约国提出建议，经由国际海事组织评估通过。国际海事组织需要在兼顾航运、国际贸易的发展与减少船舶大气污染物排放的平衡，并认可陆上已经采取了有效的大气污染排放控制措施、采取船舶大气污染物排放控制经济有效的情况下，才可能评估通过设立ECA 的建议。因此，设立船舶ECA 不是区域所在国家能够完全主导的，国际海事组织评估通过的周期也较长，如北美设立ECA 是 从2009 年3 月提出建议，2012 年8 月1 日正式启用，历时38个月。

因此，现阶段中国比较现实的做法是实施内水区域排放控制，所谓内水，包括潮位变化最远和最近的距离之间的水域，以及岛屿和码头区域。比如欧盟对于靠泊超过两小时船舶使用燃油的含硫量有更严格的要求，而美国加州也出台了对于靠泊其港口的船舶开始强制使用岸电并在几年后进一步提高使用要求的规定，这是主权国家或地方政府对于靠泊其码头和在其内水航行船舶可以采用的措施。这样，一方面不必长时间等待向国际海事组织申请的过程，另一方面可以避开一些管辖权争议的海域。考虑到我国区域发展水平和区域内居民的耐受性，选择一些地区水域推动排放控制是比较现实可行的。

这种自主选择的区域排放控制的方式，可以个性化设定对于某一类型的码头、某些吨位的船舶实行某种控制，这可以控制政策实施的难度，地理范围可以划定，码头范围可以选择，船舶类型也可以选择。对于内水，可以采取一些强制的措施，而不必像领海那样，须满足国际法的要求，特别对于一些经济较发达的地区或城市，居民收入水平高，对生活质量和环境的要求也高，这些区域有条件采取一些区域性的措施来控制排放。目前，我国最有条件设立区域排放控制的三个区域依次为珠三角、长三角和渤海湾水域。

猛药方能去沉疴

与局部性强制措施不同的是，一些航运发达的地区或港口，为减少船舶排放，改善环境质量，采取了激励船舶在港区减排的措施，如美国长滩港、新加坡和我国香港特区等。然而，效果并不十分明显。

2011年共有18家远洋船公司签署了香港的《乘风约章》，承诺2年内远洋船舶在香港靠港时尽可能换用低硫油（硫含量不高于0.5%的燃料油）。次年，香港特区政府建议对在香港靠泊时换用硫含量不高于0.5%低硫油的远洋船舶，减免一半的港口设施及灯标费，但是船公司仍需承担50%至80%的清洁燃油转换成本，参与燃油转换计划的公司与不参与计划的同业竞争者将承担不同的运营成本，因此，原来参与《乘风约章》的船公司发起《乘风约章2013》，只同意将泊岸换油计划延长一年至2013年12月31日，希望借此推动香港特区政府实施统一的港口船舶硫排放控制规则。2015年4月15日，香港特区立法会通过了《空气污染管制（远洋船只）（停泊期间所用燃料）规例》，要求从2015年7月1日起，所有远洋船舶在香港停泊时必须使用符合规格的燃料，这些燃料包括含硫量不超过0.5%的低硫船用燃料、液化天然气，以及环境保护署署长认可的其他燃料。香港从激励政策转为强制政策，说明在环保的问题上，采用强制手段更为有效。

彭传圣认为，一般来说，使用鼓励政策可能难以达到目标，反而区域性的强制措施比较有效果。这些旨在提高当地空气质量的控制措施，对于航运界来说是会提高航运成本的，对于航运本身来说是一种限制措施而不是促进措施，如果推行非强制措施，则船公司必然经济效益挂帅，能不使用就尽量不使用，即使使用激励性措施，效果也不一定好，比如深圳在去年9月出台了一项激励性政策，鼓励低硫油的使用，如目前常用的燃油含硫量是2.5%，如果使用含硫量0.5%的燃油，中间的差价可以由政府来补偿，使用更高质量的低硫油甚至可以得到百分之百的补偿。但即使这样，响应者并不多。那么，何以在强制性ECA内可执行低排放的要求，却无法在自己的土地上执行？有船东反映，在国内区域实施要考虑国内对于低硫油的供应是否方便，如果加这种油成本过高，则船东很难实施。另外，使用低硫油船舶需要增加贮存这种油的油舱，大多船舶需要改造，如果船上没有设置足够的这类油舱，改造也是需要花时间和成本的。此外激励政策需要船上和加油港记录这种操作以核实低硫油的使用情况，这也会增加船上的一些管理和操作工作量。同样的尴尬也出现在岸电的推广中，深圳还有一项措施是激励使用岸电和建设岸电，建设岸电市政府和区政府补贴60%，中央政府补贴20%，总体上将补助80%，目标也提出了哪些码头要在什么时间完成岸电的建设目标，但是这不是一件简单的事情，毕竟另外的20%要由港口企业来出，而且要一次性投资将岸电设备安装之后才可以拿到政府补贴，在当前经济不景气的情况下，对企业来说是一种负担。因此激励政策很难实现预定效果。国际上比较成功的措施都是通过强制手段实施的，除了国际海事组织推出的排放控制区，欧盟强制使用低硫油和美国加州强制使用岸电的措施等都是地方性的强制法规，包括香港通过地方立法，要求7月1日以后要使用含硫量在0.5%以下的低硫油，这也是强制性的措施。

今年8月29日发布的《大气污染防治法》的修订内容中授权交通部出台排放控制区的政策，通过法律授权推行强制措施。因此中国实施减排一方面要通过出台强制性政策，另一方面设定ECA也是一项较长期的目标，短期排放控制目标可以采用实施区域强制排放控制政策来实现。交通运输部、环保部都可能出台国家层面的排放控制法规，地方政府也在准备出台相关法规，政府面临的减排压力是比较大的。

如果激励措施是补药的话，那么，强制就是一剂猛药，猛药方能去沉疴。

影响与措施

目前，能够减少船舶排放的普遍方法有三种，使用低硫油、液化天然气(LNG)动力和岸电。从效果来看，首选是岸电，因为目前的很多措施是对船舶靠泊码头做出的规定，船舶作为水上运输工具，必须携带燃油等燃料作为自身的能源，而船舶一旦靠泊码头，就从一个移动目标变成一个固定目标，可以不必使用自身的能源来进行各种作业，而完全使用岸电则不会产生什么大气污染物，使用低硫油只是控制了硫氧化物，却不能控制氮氧化物的排放，很多城市空气质量不达标是因为氮氧化物超标造成的，但使用岸电则两者的排放都可避免了。

从使用的快捷程度来说，首先是低硫油，其次是LNG动力。那么，这几种方法的使用，会给航运企业带来哪些影响？

从目前集装箱船舶对于ECA的应对来看，是把使用低硫油增加的成本转嫁到货主身上了，这项费用叫低硫油附加费，如果需要进入ECA，船舶就会向货主收取这项费用，而如果航程两头的港口都位于ECA之内，这项费用将是非常可观的。但对于干散货船东来说，转化为附加费是比较困难的，在当前的运费条件下，进入ECA对干散货船东的影响就比较大，如果干散货也能够转嫁到货主身上，外在体现就是港口腹地的产品在价格上涨，必然会降低当地产品的竞争力，所以要采用一些适当的补贴措施来推动政策的实施。

另外使用低硫油有利于减少硫氧化物的排放，如果要限制氮氧化物的排放，必须提升船用柴油机的水平或在船用柴油机上加装后处理装置，为了能够使船公司更好地适应这一转化，需要政府考虑如何设置一些激励和补助措施，比如对于加装岸电设备的船舶可通过引导资金给以补助，包括中资的方便旗船舶，对于排放控制也有一些激励措施。

对于使用LNG燃料则主要考虑补助新船，不鼓励现有船改造。挪威船级社的研究表明，现有船的常规主机改造成为可以使用LNG燃料的方案，会导致LNG的泄漏量比较大，而我们知道LNG中的甲烷的温室效应是等质量二氧化碳的21倍，虽然使用LNG燃料可以降低二氧化碳的排放，但LNG的泄漏造成的温室效应更加可怕，因此，不应鼓励将现有船柴油发动机直接改造为LNG动力发动机。

排放控制区的设定，不但会对航运企业带来一定的影响，同时，对于港口也会带来一定的影响。我国港口同质化竞争激烈，排放控制必然会增加挂靠此区域内船舶的运营成本或者降低腹地产品竞争力，必将使这些港口一定程度上失去竞争优势。比如，香港强制实行硫排放控制，那么，能够转而挂靠深圳等相近港口的船舶就可能会增多。

因此，要考虑到区域内采取协同措施来推进减排措施，在《方案》正式公布之前各地港口城市也在纷纷提出有利于本地区的意见，地区博弈也很激烈。现在的《方案》内容只对靠泊船舶做出要求，比如使用低硫油的要求，而对于航行途中没有明确，主要是因为要考虑到如何来管理的问题。然而，无论怎样，船舶减排还处于不断完善不断发展的过程中，需要各方的共同努力。