国外公务员行政伦理建设的价值取向与实践经验

刘军仪

公务员在依法行政中享有相应的权利，因此也应担负其义务和责任。随着行政改革的不断深入推进，西方各国政府在治理政府腐败、绩效低下，提升公务员职业道德水准和工作绩效等问题上，从早期采取强制性规范和惩戒性制裁等控制手段开始日益重视行政伦理建设，将严肃惩戒与加强行政伦理建设合二为一，成为公共行政的一种有效治理方式。其核心是要求政府在行政管理上应该保持清正廉洁，树立牢固的责任意识，加强行政行为的责任划分和承担，治理行政伦理失范行为。与此同时，也要求公务员在为民众提供公共服务、实现公共利益的行政活动中积极履行职责，遵守法律法规、职业操守和道德规范要求，秉持公平和正义。

一、国外公务员行政伦理建设的价值取向

行政伦理建设在西方国家真正得到广泛深入的发展，是伴随着西方国家行政改革的实践历程。在这一过程中，西方国家开始思考确立新的行政理念、重视公共行政伦理建设，推动了公务员伦理道德建设的进程，并使之不断向道德规范化、法律化发展。总的来看，国外行政伦理建设的价值取向主要包括公共利益价值、公平正义价值、公共责任价值和依法行政价值。

（一）公共利益价值取向

服务公共利益作为行政伦理的价值取向，其基本要求就是要求公务员要履行服务于公共服务的责任和义务，要以是否符合公共利益作为衡量自身行为是否为负责的行为，具有责任心、确保廉洁、客观和献身精神。因此，行政人员必须要谋求社会公共利益的最大化，为公众提供必需的公共产品和公共服务，协调个人利益与公共利益之间的冲突与矛盾，避免以权谋私、渎职失职等伦理失范现象。

（二）公平正义价值取向

公平正义是公共行政的一般伦理原则。罗尔斯认为，正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样。①弗里德里克森在提出新公共行政学时以社会公平作为其核心价值。公平正义的价值取向强调政府提供公共服务要关注公平、满足社会大众的需求，行政效率的实现要以社会公平为前提；公务员在行政事务管理中要秉持诚实可信，在决策过程中要积极履行责任和义务。

（三）公共责任价值取向

公共责任是与公共职位有直接关联的政治性的职责承担。正如德国著名伦理学家费希特指出：“你要永远按照对于你的职责的最佳信念去行动，或者说，你要按照你的良心去行动”。②公共责任与公共权力是相联系的，既不存在无权力的责任，也不存在无责任的权力。将公共责任作为行政伦理建设的价值取向，强调权责并重并注重培养行政主体的道德责任意识。使得政府及其行政人员具有高度的职责感和义务感，在进行公务活动时受到约束和控制，在行使权力、履行职能时具有为自己的行为承担后果的责任能力。

（四）依法行政价值取向

西方发达国家公共行政伦理中强调遵法守法、依法行政的合法价值理念。亚里士多德在《政治学》中指出，“为政最重要的一个规律是：一切政体都应订立法制并安排它的经济体系，使执政和属官不能假借公职，营求私利。”③法律在国家管理中具有至高无上的权力地位，法律对社会所有机构和个人具有普遍而全面的适用性。依法行政使权利和义务得到合理的统一，有利于防止和制约公务员权力的滥用，便于接受民众的监督。

二、国外行政伦理建设对公务员履职的基本要求

国外行政伦理建设确定了公务员履行职责、执行公务中必须遵守的义务、基本行为准则和道德水准，对公务员行为起到指导、调整、约束和规范的作用，并将公务员履职情况作为公务员奖惩的重要依据。公务员履职的基本要求主要包括在政治、工作、廉政、保密等方面的义务，针对违背义务的惩罚，既有行政纪律的处罚、也有行政法律责任的追究。

（一）保持政治中立

西方国家要求公务员在政治上必须保持中立。美国《哈奇法》规定，联邦公务员不得参加任何赞成以武力推翻政府的任何组织，适用范围逐步扩大到联邦基金补助的地方政府公务员。禁止公务员从事政治活动，或政治压迫，包括禁止充当政党提名的候选人、政治捐助、发表助选演讲、参加选举等。触犯者停职30天。此后，美国公务员政治活动有所放宽，但政党或敏感性政治活动仍在禁止范围之内。英国《文官管理法》规定任何文官在上班期间穿着制服、或于公务场所均禁止参加任何政治活动。禁止公开发表批评政治首长的政治意见、禁止介入政党纷争。

（二）工作恪尽职守

西方国家要求公务员在工作上恪守责任，必须要树立公共责任行政观，务必做到权、职、责三者统一。美国要求公务员忠于国家；遵守宪法、法令规定，执行公务时不受政党因素影响；恪尽职守、负责尽职；为民众服务不得有歧视行为；不得违法兼职；不得假公济私、图利他人。意大利对公务员行为准则和工作纪律的规定包括，遵守上班时间、不准旷工、生病必须请假、爱护公物、执行上级命令、不能在生病期间到其他单位工作、不准公物私用、不可兼职等方面。

（三）清正廉洁

廉洁奉公是公务员职业道德的核心内容。西方国家除了在公务员总法中对公务员廉洁问题有原则性规定，还有专门的法律、法规就廉政问题进行了具体的规定。禁止公务员以权谋私、行贿受赂；禁止公务员利用职务之便，接受来自任何方面的利益。为了让公务员全身心地投入工作，确保清正廉洁，避免发生私人利益与公共利益的冲突，大部分国家都对公务人员的兼职和经商活动进行了限制。美国《政府伦理改革法案》规定，政府工作人员不得在营利性组织、集团中任职。法国《公务员法》规定，公务员应该尽忠职守，不得从事营利性质的私人活动；公务员不得从其所属机构监督的企业获得利益。

（四）保守保密

西方国家把公务员的保密纪律上升到影响国家安全和社会稳定的高度。英国《保密法》规定，文官在接受任命的当天，必须在官方机密法上签字，保证不同任何人谈论有关本人工作的任何情况，保证不泄漏本人工作中未经公开的任何消息，公务员在离任和退休后也不得泄漏任职时获得的机密和非机密信息。德国《联邦公务员法》规定，公务员不得公开在职务中获悉和掌握的机密信息，离开公务员岗位后也应遵守该规定。未经批准，不得在法庭上把机密作为证据公开。

三、国外公务员行政伦理建设的基本经验

行政伦理建设是西方国家治理公共腐败、提高行政效率、提升政府信用形象和公务员职业道德的普遍做法。尤其是20世纪70年代以来，西方国家的行政伦理建设取得了长足的发展，在相互借鉴、仿效的基础上，使得各国的行政伦理建设既有本国特色，在行政伦理法治化、设立监督机构、加强违纪惩戒、开展行政伦理教育等方面也有共同之处。这些经验对我国现阶段加强公务员行政伦理建设具有一定的借鉴意义。

（一）事前预防：注重行政伦理法治化

西方国家秉持法治理念传统，通过法律、道德规范或组织规章来规范、约束和引导公共组织及其行政人员的行为，防止自由权利被滥用而造成对公共利益和国家政府不利的后果，防止潜在的利益冲突。行政伦理规范的法治化是解决行政责任冲突的重要手段，可以使道德要求作为一种规则、习惯被固定下来，从而对任何人都构成强制性的约束力。

美国是较早研究公务员伦理道德的国家之一，通过不断颁布和修订新的行政伦理法案、法规来约束公务员行为，形成了原则性的公务员伦理基本法以及操作性较强的公务员道德准则。1978年《政府伦理法案》和1989年《政府伦理改革法案》就公务员道德的问题进行了明确的规定，成为美国公务员道德建设的重要法规文件。1992年《美国行政官员伦理规范》对包括收受外界礼物、工作人员之间互赠礼物、经济利益冲突、公正执行公务、寻求另职、滥用职权、政府外活动进行相关规定。1993年《公共部门雇员伦理行为准则》对公共部门雇员应当具备的行政道德提出了具体标准和要求。1999年该准则又进行了修订和补充完善。

此外，其他西方国家也普遍制定了公务员道德立法。如1925年英国政府制定《荣誉法典》规范公务员的从政道德，禁止公务员（事务官）滥用国家授予的权力获取利益。2006年，英国政府与公务员委员会出台了新修改的《公务员守则》，全面阐释了公务员围绕基本价值观所应遵守的道德行为规范；澳大利亚1979年制订了《国家公务员行为指导原则》，强调公务员要遵守诚实、廉洁、正直的准则，并于1987年、1995年两度进行修正；德国1967制定了《联邦惩戒法》，加拿大制定了《公务员行为准则》《加拿大公共服务伦理规范》等。

（二）全程监督：设立专门管理与监督机构

随着行政伦理建设的不断发展，为了保证行政伦理立法的实施，设立了相应的管理与监督机构来规范公务员行为，加强惩戒，并主动接受来自社会各界的监督。美、英、法等西方国家都建立了行政监察制度，授权某些行政监察机构对政府事务进行多方面的监督，将公务员行政伦理建设进行具体落实。可以说，管理监督机构的设置使得公务员行政伦理制度常态化。

1989年，美国将政府道德管理办公室从原来的人事管理局脱离出来，成立了一个完全独立的“政府道德管理署”，直接由总统领导，对总统负责，这也标志着联邦政府道德行为管理的专职化。该署的主要职能是依照政府伦理法规定，管理公务员的服务行为与操守风纪，为联邦政府官员提供培训和与公务员道德有关的教材和宣传资料；负责公务员财产申报管理制度及维持公务员品德纪律；并配合联邦检查总长与人事管理局处理行政伦理事件。同时，美国许多州和市的议会和政府也设有伦理办公室委员会，负责本地区的行政伦理工作。这些机构都对美国公务员职业道德发挥着积极的监管作用。

英国负责对政府进行监督机构主要有议会、司法部门、审计部门、公众与新闻媒体舆论监督以及政府部门内部机构等。此外，英国1994年设立了诺兰公职道德规范委员会，其主要工作是考察并了解公众对公职人员遵守行政行为道德规范的满意度，包括相关的财务、商务制度，并就是否需要对现行制度进行改革提出建议方案，以确保公职人员廉洁奉公。

（三）事后惩处：对公务员不端行为的制裁

西方国家在规范公务员行政行为方面非常重视预防与惩治相结合，构建了具有威慑力的惩罚机制。针对公务员违反履职行为的处罚通常有警告、减薪、降职、撤职、开除等，同时还有对违反行贿受贿、财产申报公开制度、诚信制度、利益冲突制度等规范进行具体的惩处。国外公务员惩处一般分为刑事处分和行政处分。刑事处分由法院实施，行政处分一般由主管部门或政府人事部门实施，也有的由行政法院实施。

美国公务员惩戒包括申斥、警告、调换工作、记过、停职、减薪、降职、免职等。一般是针对违反限制政治活动、考绩、服务、行政伦理及一般纪律行为，违反义务、违背公务员法令与风纪的事件均构成惩戒或刑责问题。公务员因工作绩效不佳、不当行为等违法失职依法令规定惩处。当公务员工作绩效不佳，构成不称职，应先调整工作，给予改正机会；当公务员工作表现恶劣，可直接降职或免职；当公务员有违法行为则依据联邦法律的规定处理，要考虑各机关与公务员工会的协议，通知当事人（提出答辩或申诉）。

英国非常重视公务员忠诚国家、遵守法制、专业尽责与服务公众的纪律，凡违背公务员应遵守的法令、工作纪律，均构成行政、法律与管理上的责任与惩戒问题，有停减薪、罚金、停薪停职、降级、提前退休与免职等各项惩戒方式。主要的法令有《保密法》《反贪污腐化法》《公务员守则》等，对于违法失职的公务员实行“零容忍”，公务员一旦有贪污受贿、滥用政府公共经费的行为立即开除，并丧失领取退休金的资格，构成犯罪将受到刑事处罚。

（四）教育引导：提升公务员道德自律

公务员履行忠诚义务不仅仅是公务员自身的道德建设问题，也是政府自身建设的关键问题。正如托马斯·弗里德曼所言，“一个国家最重要、最持久竞争优势之一是精益、高效、廉洁的公务员队伍”。西方国家从强制控制转向软性控制，从合规为基础向价值观为基础转变，日益重视提高公务员内在道德素质和道德意识等内部控制手段对于提高公务员行政责任的重要性。

美国重视通过教育来培养公务员的行政伦理意识，增强公务员的自我约束力。政府道德管理署具体负责对联邦行政部门公务员的行政伦理教育。主要职责包括以下四个方面：一是举办研讨班。主题与公务员日常工作紧密结合，比如怎样避免利益冲突，如何进行财务公开制度等；二是开发各种行政伦理培训资料，帮助联邦政府公务员解决日常面临的行政责任冲突问题；三是设立卓越和创新奖。该奖项旨在表彰联邦政府行政部门在行政伦理建设上的努力，比如在采用创新方法教育员工，运用模范典型激励员工以及构建良好的伦理文化等方面有示范作用；四是召开年度行政伦理大会。帮助行政部门的伦理官员了解行政伦理最新发展和动态，为他们提供互相认识，探讨、解决共同关心的问题的机会。

英国也非常重视公务员诚信教育，以规范公务员的行为，使之养成自警、自律的良好习惯，哪怕是微不足道的小事。同时，特别注重从公众关注的社会热点问题出发，对公职人员进行道德操守和行为规范的教育，营造良好行政文化氛围，在全社会推崇廉洁奉公的道德风尚，培养公职人员勤勉奉献的精神品德。

注释：

①约翰.罗尔斯.正义论[M].北京： 中国社会科学出版社，1988.

②转引自李文良.西方国家行政伦理研究[M].长春：吉林大学出版社，2007.

③亚里士多德.政治学[M].北京：商务印书馆，1965.

（作者单位：中国人事科学研究院公务员管理研究室）