经济新常态下的人社工作之二：应对人口老龄化

董志超

国际上通常的标准是，当一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%，或65岁以上老年人口占人口总数的7%，即意味着这个国家或地区的人口处于老龄化社会。2000年11月底第五次人口普查，我国65岁以上老年人口已达8811万人，占总人口6.96%，60岁以上人口达1.3亿人，占总人口10.2%，这标志着中国已进入了老年型社会，到2010年11月1日零时为标准时点的第六次全国人口普查，0-14岁人口占16.60%，比2000年人口普查下降6.29个百分点；60岁及以上人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93个百分点，其中65岁及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91个百分点。

“中国人口年龄结构的变化，说明随着中国经济社会快速发展，人民生活水平和医疗卫生保健事业的巨大改善，生育率持续保持较低水平，老龄化进程逐步加快。2014年，中国60岁及以上老年人口达到2.12亿，占总人口的15.5%，规模与现在欧洲三大国（德国、法国、英国）的人口总量相当。按照目前的趋势发展，可以预计，到本世纪中叶，我国60岁及以上老年人口可能达到4.5亿-4.7亿。老龄化已成为21世纪不可逆转的世界性趋势。

人口老龄化给经济社会发展带来的挑战是显而易见的。一方面年轻的劳动力供给下降，另一方面养老压力增大，公共财政在基本养老金、退休金、保险费补贴和医疗方面的支出增加。据测算，2015年到2050年期间，全社会用于养老、医疗、照料、福利与设施方面的费用占GDP的比例可能会接近欧洲国家的平均水平。老龄化使人口结构老化，居民储蓄率的变化因而呈现先增后降的倒U型，由于退休金的替代率下降速度更快，最终导致全社会储蓄率下降，影响社会资本的形成，也会使消费能力下降，导致需求不足。此外，政府财政面临收入减缓和养老、医疗等社会保障支出增加的双重挤压，将严重制约政府的直接投资和间接引导投资的能力”①。

与其说人口老龄化是经济新常态下的一个重要表现，不如说人口老龄化大趋势下的经济新常态。低增长、调结构再加上人口老龄化，矛盾交织在一起，使得情况更加严峻复杂。面对这种趋势，党中央已经做出了决策部署。在十八届三中全会报告中明确提出了养老保险制度改革和研究延迟退休政策，这给人社工作指明了方向。

第一，延迟退休。延迟退休的好处显而易见，一方面随着医疗健康水平的提高，人们有条件延长就业年限，这也是世界各国的共同趋势。另一方面，也可以减缓养老医疗等方面的财政支出压力。我国已经着手制定有关延迟退休政策。其实，早在上世纪90年代，国家就已经出台了相关文件，对高级专家、处级女干部退休年龄的政策做出了调整。

第二，养老保险改革。我国长期存在的机关企事业单位养老制度“双轨制”导致严重的社会不公，新农保、城镇居民、城镇职工三种养老制度并存，再加上没有纳入养老保险制度的机关事业单位，使得养老保险待遇相差很大。同时，新农保的养老保障水平也较低。2015年1月国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号），这次改革将改变养老保险制度中的“双轨制”，实现了机关企事业单位职工养老保险制度的统一。

第三，放开“单独二胎”政策。提高生育率，增加新生人口数量。政策实施以来，新生人口有所增加，今后还有可能考虑更大程度的放开，已解决年轻劳动力供给不足的问题。

虽然这三个方面的政策，是应对人口老龄化的重要举措，但显然还远远不能解决人口老龄化带来的诸多矛盾。从人社工作方面看有以下几方面的情况需要深入调研，提出更加具体的方案：

首先，劳动密集型企业的社保压力无疑会增大，而这些企业又是解决就业的重要渠道。新常态下，转型过程中，企业的经济效益严重下滑，给企业带来不小的压力，事实上，我国一些省市已经出台了中小微企业、科技型小企业降低社保缴费率的政策。我国城镇职工养老保险缴费率是28%，这在世界范围内都属于较高的缴费率，考虑到我国国情，尤其是经济新常态，适度降低缴费率是需要的，尤其是对于劳动密集型企业。但降低多少，对哪些用人单位实行降低缴费率的政策还需要深入的调研和精算平衡。

其次，2015年发布的关于养老保险并轨改革，使得近4000万人纳入养老保险，而这些人都没有建立个人账户，也就是说个人账户是空账，加上过去的欠账，个人账户空账额会高达数千亿元，这是短期内财政难于承受的压力。一些专家根据精算理论和养老保险的国际社会实践，提出“名义账户”的概念，即不做实个人账户，通过现收现付、养老保险基金、事业年金、企业年金的运营，保障退休人员的养老金收入保持在合理水平上。这就带来了“虚”与“实”的矛盾，一方面有些省市在做实，有些省市欠账较多，社保异地转移就存在困难。名义账户目前看是可行的，但落实到具体政策上还有许多细节需要深入调查和精算。

第三，企业年金是根据企业情况自主选择，而事业单位则全部实施。从补充养老保险角度看显然是不统一的，这是否会产生新的不公平，也是人们存在的疑问。其实，各类不同群体的养老保险替代率是不同的，一般来说，公共部门由于平均收入水平低于私营部门，因而其养老保险替代率会高于私营部门。替代率是一方面，主要还是看实际能够拿到的养老金数额。尽管我国已经连续十年增加企业退休人员养老金，但企业与机关事业单位退休人员之间还是存在较大差距，按照现行改革方案，制度是统一了，但视同缴纳是多少年？个人指数化工资如何确定？事业单位公益一类和公益二类是否政策相同？这些问题都还没有确切的答案，以至于至今事业单位养老保险政策还没有全面实施。如果实施结果是机关事业单位与企业同类人员之间退休待遇仍然差距较大，改革就没有达到目标。

第四，虽然社保法出台使得不上社保的行为可以认定为违法行为，但一些行业的企业和从业人员对于养老保险仍然存在认识不足，不上保险的情况很多，目前我国的养老保险还没有实行强制性保险，这会带来后顾之忧。

第五，目前，社会关注的重点仍然在养老保险制度改革方面，但老年人的养老现状和服务应当同时引起政府的高度关注，虽然国家也出台了一些鼓励政策，但落实起来还有很大差距。过去是“养儿防老”，现在依然没有太大改变，独生子女政策已经使得“养儿防老”越来越靠不住，“养老靠社会”已经成为人们越来越清晰的认知。由于人口老龄化是全世界面临的共同挑战，因此，世界各国也都采取了多种对策，其中，多种形式的养老模式需要我们学习借鉴。我国上海等地也有多种养老模式的探索，如：居家养老、社区养老、住房抵押养老、各类公立私立养老机构养老等等。中国目前社会化养老水平及质量还存在很大差距，人们对社会养老机构的信任度随着一些媒体对养老机构恶性事件的曝光而更加忧虑。我国目前还处于如何提高养老保险水平阶段，也就是怎样提高养老金，而对于老年人的养老服务还远远跟不上实际需要，以北京为例，2013年具有北京市户籍的60周岁以上老年人约251万，约占户籍人口总量的20%。按照国际水平，在机构集中养老的老年人比例一般为4%，因此本市需要有10万张养老床位才能满足需求。目前全市养老床位总量是8.9万张，与10万张的需求还有1.1万张的差距。养老靠社会对于中国“养儿防老”传统观念之间还有个平衡问题，如何形成中国特色的养老制度，既不失亲情，又不给子女家人带来很大负担还有很长的路要走。

最后，一提人口老龄化，人们往往是负面看的多，其实，人口老龄化也有积极的一面。那就是如何开发“银色人才”。对于这一新的人力资源开发使命，政府还需要给予更多关注，需要制定针对性的开发利用政策，这方面我们还有大量工作需要做。如：老年志愿者、对老年人的分类管理（年轻老人、老人、年老老人、失能老人。）。老年人中很多人身体好、有经验、有精力，可以帮助孩子、年轻人成长，给他们在繁重的职场压力下减负，同时，老年人也得到了价值实现，也有利于老年人的身心健康。

人口老龄化不可逆转，需要从人口生育、养老保险制度改革、养老政策和服务多方面入手，解决人口的数量、结构与社会经济发展之间的平衡问题。

注释：

①金辉：老龄化将影响新常态下的经济增长，来源：经济参考报2015-02-27。

（作者系中国人事科学研究院标准化研究室主任、研究员，广西人力资源和社会保障客座研究员）