欧盟颁布新玩具指令的原因分析

郭嘉

摘 要：新玩具指令的出台满足了欧盟消费者对玩具安全与环保的诉求，但新指令凭借自身具有制度优势，可以充当技术贸易壁垒。政治经济学的分析与RCA分析都证明了欧盟当局制定了更高的技术标准，以维护欧盟内部玩具利益集团的利益。

关键词：新玩具指令；技术贸易壁垒

一、引言

欧盟新玩具指令（2009/48/EC）（以下简称“新指令”）是在旧版欧盟玩具指令（88/378/EEC）（以下简称“旧指令”）的基础上修订而成。新指令分别对化学要求与非化学要求做了更为严格地调整。在一段时期内，欧盟的“严格要求”对国内玩具出口产生不小的影响。因此，只有对欧盟出台新玩具指令的原因进行分析，才能更深层次地把握欧盟针对玩具产业的战略贸易政策，才能确保我国玩具产业尽快采取适应性措施。

二、欧盟推行新玩具指令的动因

（一）出于公共利益的需要。新指令能够在欧盟顺利地颁布与执行，很大程度上在于其满足了欧盟内部的社会诉求。根据欧盟玩具安全问题专家组（the Expert Group on Toys Safety）2007年对欧盟27国消费者的独立调查1，欧盟消费者高度关注玩具的产品安全性。例如82.8%的人要求欧盟成员国加大对玩具的审查力度。另一方面，欧盟消费者高度关注玩具生产的环保问题。同一份调查报告指出，尽管63.7%的消费者并不清楚玩具生产是否会产生持续性有机污染物（POPs），但只有23.2%的消费者反对增加限制厂商排放POPs的条款。

（二）出于制度本身的优势。新指令一定上扮演了技术贸易壁垒的角色。相对于传统的关税壁垒，技术性贸易壁垒具有制度本身的优势。这种优势体现在：

（1） “国民待遇”下的实际不平等性。从表面上看，新指令遵循所谓的“国民待遇”原则：新指令中并没有仅针对非欧盟国家玩具产品的技术条款，也没有给予欧盟内部生产的玩具产品特殊技术标准。但是，欧盟无论在技术水平与标准制定上均具有领先优势，这种领先优势导致使得“国民待遇”原则成为保护欧盟内部生产厂商的手段。欧盟国家在玩具设计上具有较高水平。从1985年到2012年，中国玩具发明专利（IPC号：A63H）数量均仅为欧盟的一半左右2。从中我们可以观察到在玩具行业，中国与欧盟在设计水平上存在的差距。此外，欧盟在玩具技术标准、法规的制定上具有主导权。欧盟一直是玩具国际标准的重要制定者，而中国仅仅是玩具国际标准的被动接受者。中国标准在检测指标的设计、检测内容的划分、检测技术与方法上也存在明显“模仿”旧指令、旧标准的痕迹。

由于欧盟同时具备技术优势与标准优势，新指令遵循的“国民待遇”原则实际上起到了利用标准优势排斥技术含量较低的玩具产品进入欧盟市场的效果。而低技术含量玩具制造商如果无法凭借自己的成本优势扩大市场的话，很难实现在较高规模下的生产，实现规模经济，以及利用学习曲线效应降低生产成本并扩大研发投入，从而陷入“技术含量低→市场规模小→研发支出少→技术含量低……”的恶性循环中。

（2）新指令的实质非透明性。从表面上看，新指令规定具体，分类具有系统性，各类物质迁移量上限数值明确。但实际上，一些专家学者们也对新指令的透明性提出了质疑3。这种质疑是基于如下的假设：如果一项技术法规的规定要求在现有的技术水平下很难实现，那么技术法规可能会被监管机构按照自己的意志去解释，技术法规实质不具有透明性。例如目前广泛采用的ICP-OES检测技术无法达到新指令对Pb等元素的检测精度；新指令中六价铬的含量仅为欧盟ROHS指令要求的1/25000等。

事实上，新指令可能起到利用消费者盲目追求玩具安全的心理对生产者提出严苛的技术要求。这种非透明性将导致技术壁垒的效果非常隐蔽，人们很难判断新指令的技术条款的目的是保护消费者的利益还是限制欧盟外部的玩具产品进入市场。

（3）技术法规更新的灵活性。欧盟玩具指令的更新具有灵活性。欧盟可以随时对已经颁布的指令进行修订与替换，以保证指令能够实现相应的目的。截止到2014年3月，新指令已经进行了两次修订。2012年的修订调低了铬元素的上限4，2013年的修订调低了钡元素的上限5。

从技术贸易壁垒的角度来讲，玩具指令可以灵活的更新使得欧盟能够灵活的通过立法的形式限制其他国家的玩具产品进入欧盟市场。这种灵活性赋予了欧盟较大的自主权，能够根据非欧盟国家产品的特点“量体裁衣”般地制定排斥其他国家产品的条款。

（三）出于保护欧盟玩具产业的需要。本节首先进行政治经济学分析，说明欧盟玩具利益集团会影响欧盟当局，制定出具有技术壁垒性质的玩具指令。随后我们将先分析一下欧盟玩具产业的竞争力，以验证新指令在一定程度上达到了保护欧盟玩具产业的目的。

（1） 政治经济学分析。从政治经济学的角度看，欧盟当局会受到欧盟玩具利益集团的影响，制定具有技术壁垒性质的玩具指令。其原因在于：第一，提高技术标准会获得利益集团的更多支持。相对于中国玩具，欧盟玩具中的技术含量更高。如果制定更高的技术标准，阻碍中国玩具进入欧盟市场，欧盟玩具业在国内可以获得垄断地位，从而增加对欧盟当局的支持力度。第二，限制中国玩具流入欧盟市场会提高欧盟社会的福利。对欧盟玩具实施贸易保护不仅提高了欧盟玩具厂商的收入，也为欧盟工人提供了劳动岗位。而欧盟消费者对玩具安全的需求往往超过了对低廉玩具产品的需求，更严格的玩具技术标准有利于欧盟社会的整体利益。

（2）欧盟玩具产业竞争力的分析。显示性比较优势（Re

vealed Comparative Advantage Index，以下简称RCA）是指某地区的某种商品出口额占该地区出口总额的比重，与该种商品的世界出口总额占所有商品的世界出口总额的比重的比率。该指标由经济学家巴拉萨（Balassa）6（1965）提出。它反映一个地区某种商品在国际贸易中比较优势与竞争力的强度。一般来讲，RCA越高，该地区某种商品的国际竞争力越强。其计算公式表示为：RCAij=（Xij/Xaj）/（Xiw/Xaw）。中，Xij代表j地区第i种商品的出口额，Xaj代表j地区所有商品的出口额。Xiw代表第i种商品的世界出口额，Xaw代表所有商品的世界出口额。

表 1 2007～2012年世界玩具业显示性比较优势变化情况

年＼地区 中国 欧盟27国 美国

2007 3.92 0.30 0.85

2008 3.86 0.28 0.79

2009 3.38 0.29 0.84

2010 3.36 0.35 0.83

2011 3.51 0.37 0.78

2012 3.35 0.41 0.53

根据UN COMTRADE数据库整理。

在表 1中，中国的RCA明显高于美国与欧盟的RCA。但从变化趋势来看，2009年后，美国的RCA处于缓慢下降的趋势；中国的RCA总体趋势向下；而欧盟的RCA却处于缓慢上升的趋势。这意味着，2009年以后，欧盟玩具业的国际竞争力略有提升，中国、美国的竞争力则有所下降。考虑到2009年是新指令出台的第一年，这种变化与新指令本身有着密不可分的联系：新指令确实对欧盟玩具产业产生了一定的保护作用。

三、结论与应对措施

新玩具指令的出台满足了欧盟消费者对玩具安全与环保的诉求，但新指令凭借自身具有制度优势，可以充当技术贸易壁垒。政治经济学的分析与RCA分析都证明了欧盟当局制定了更高的技术标准，以维护欧盟内部玩具利益集团的利益。

根据这一情况，中国玩具厂商应当增强自身的自主创新能力与品牌意识，积极通过自主研发与引进高新技术设备与人才，提高我国玩具的国际竞争力。玩具企业还应该应谨慎的评估出口的各种风险，合理地选择销售市场，降低对国外市场的过度依赖性。

参考文献：

[1] 樊静， 樊颖淑. 欧盟REACH法规对我国的影响及对策研究[J]. 烟台大学学报 （哲学社会科学版）， 2008， 4： 24.

[2] 冯宗宪、柯大钢.开放经济下的国际贸易壁垒―变动效应、影响分析、政策研究[M].经济科学出版社.2001.