从“兰州自来水污染事件”剖析政府治理能力的提升

□樊怡敏 井永珊

从“兰州自来水污染事件”剖析政府治理能力的提升

□樊怡敏 井永珊

党的十八届三中全会首次明确地提出要推进国家治理体系和治理能力的现代化，并提出一系列创新社会治理体制的新理念新举措，以更好地维护最广大人民群众的利益，最大限度地推动和谐社会的建设，提高社会治理水平。政府作为社会治理的主导，在治理中发挥着关键性的作用，政府治理能力的提升成为了推动国家治理能力现代化的核心要素。但就目前而言，政府在具体的社会问题的治理实践中未能发挥好其应有的作用，在治理中存在着角色的偏差，各种治理问题仍然存在。

一、“兰州自来水污染事件”简述

2014年4月10日,兰州市威立雅水务公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标,引发水污染事件。事发后，兰州市立即成立应急处置领导小组，启动应急预案并召开新闻发布会。兰州市通报了水污染事件的原因是兰州威立雅水务公司两水厂之间的自流沟周边地下含油污水导致了自流沟内水体苯超标。而地下含油污水形成的原因有二:一是原兰化公司一渣油罐曾于1987年12月28日8时50分发生物理爆破事故,有34吨渣油渗入地下；二是原兰化公司一出口总管曾于2002年4月3日发生开裂着火,泄漏的渣油及救火过程中产生的大量消防污水渗入地下。[1]兰州自来水污染事件虽然告一段落，但此次事件严重威胁了民众的正常生活，引发了人们对于日常生活用水质量的担忧，以及对生存环境污染问题的焦虑。事件的发生在一定程度上影响了政府的形象，也折射出政府在社会治理中存在着许多问题，政府治理能力亟待提升。

二、“兰州自来水污染事件”所折射的政府治理问题

社会治理是多元主体的协同治理，政府作为主导者，在社会治理中如何恰当地处理与市场、社会之间的关系是政府治理中的关键性与重点问题。而目前政府治理尚存在很大欠缺，治理能力仍有待提升，“兰州自来水污染事件”的发生一定程度上反映出政府治理中存在的一些突出问题。

（一）政府治理理念滞后导致治理能力薄弱

兰州自来水苯含量严重超标直接源于自流沟周边地下含油污水，而含油污水却是1987年与2002年的两次突发事故产生的渣油渗入地下所致。在已经存在严重安全隐患的情况下，政府仍然对问题视而不见，任其自由发展，直至在今天严重问题出现时，才不得已面对、解决。在兰州自来水污染事件中，我们可以看出政府在社会治理中的被动姿态，一定程度上反映出了政府治理理念的滞后。政府不应仅是事后的修补者，更重要的是其应承担事前预防者的角色，把类似事件遏制在萌芽期。正是政府治理理念的滞后，导致了政府治理能力的薄弱，也使得民众对政府的信任度下降。

（二）政府治理中未能正确处理与市场之间的关系

供水本是公共服务，是涉及人民生命安全问题的领域，政府在放松垄断的同时，要正确处理同获得准入权的企业间的关系。就兰州自来水事件来看，兰州政府为了融资将兰州自来水的供应权通过市场化的方式下放给了威立雅水务公司，但却忽视市场化的原始目的，将政府的监管责任抛之脑后。由于市场主体是追求利润最大化的经济人，在公共物品与公共服务领域，企业可能为了取得最大化的利益而不择手段损害公众利益，因此政府的监管至关重要。市场中的水务公司为了自身的利益，在基础设备老化，问题重重的情况下，很难主动进行改造、维修，此时就需要政府的投入与监管来防止可能性危害的发生。然而在兰州水污染事件中，政府对市场的监管缺位，导致了兰州供水系统的持续老化，最终酿成了此次污染事件。

（三）政府治理中未充分发挥社会组织的活力

社会组织作为引导行业行为，监管、规范市场秩序，维护公民利益的载体，有效地弥补着政府治理的不足。在多元治理主体逐渐拓展的今天，各类社会组织在承接政府职能中的优势日益凸显，政府开始接纳并积极培育有关社会组织的发展，主动激发社会组织在治理中的活力。但在兰州自来水污染事件的治理中，我们只看到了少数媒体的身影而未发现相关社会组织参与治理。相关的规范市场秩序的社会组织未能发挥监督、规范市场行为的作用，导致了自来水安全在缺乏监管的情况下污染问题严重恶化。这一方面反映了我国社会组织发展的环境存在问题，导致其社会治理力量薄弱；另一方面也反映了政府未真正认识到社会组织在治理中的积极作用，致使社会组织参与治理的渠道不畅，从而影响了社会组织活力的发挥。

三、提升政府在社会治理中的能力

针对治理中存在的问题，政府只有注重元治理能力的提升，以及科学界定同市场间的关系，为社会提供有利的参与环境，才能有效提升政府在社会治理中的的综合治理能力。

（一）强调发挥政府元治理的能力

政府作为元治理的主体，它承担的是设计机构制度、提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相协调。[2]要提升政府元治理的能力，就必须要重视发挥源头治理的作用。

由于在现代社会高速运转、高度开放的环境背景下，社会矛盾和社会问题常处于多发、易扩散、易激化的状态，源头治理显得异常重要。在治理类似兰州自来水污染事件的社会问题时，就应注重源头治理，加强对易出问题的重点领域和重要环节进行常规普查和日常监测预警，做好预防、预测和排查工作，将可能的问题、矛盾在源头化解，以减少不必要的损失。而不是像在处理兰州自来水污染事件时等到社会问题凸显并严重恶化的时候才开始成立应急工作小组，启动应急预案，再去想办法解决已恶化的问题。因为此时不仅社会问题的治理难度已增大，而且政府的公信力也会受到严重影响。此外，在做好预防预测工作的同时，也应该要加强应急管理体系建设，积极推进应急管理工作的职业化和常态化，在应对突发事件时保证治理工作的有序展开。通过组建职业应急管理小组，加强应急专业队伍的建设，不断提高应急预案的质量，培养专业应急管理人才，治理复杂多变的社会问题。此外，如果在社会问题恶化的情况下，要重视对现场的控制，严格监控社会问题的走向，迅速将矛盾控制在一定范围内，尽量减少摩擦与损失。事后控制也很重要，在反馈问题的同时，应注重相关经验教训的总结。

此外，政府还应做好理顺各部门间关系的工作，依据具体的法律法规明确规定各自的职责任务，通过具体的权力职责清单，清晰划分各部门、各主体的权限与职能，防止在出现事故时各个相关部门推诿、扯皮的现象发生，以“不在自己管理范围”为由放纵事件持续恶化。

（二）科学界定同市场间的关系

市场经济以其独特的运行规律，显示了其在社会资源配置方面的巨大优势，与其他资源配置方式相比，市场机制是最具经济效率的。[3]十八届三中全会首次提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，改变了以往的“市场在资源配置中的基础性作用”的理念，进一步强调了市场在资源配置中的重要性角色定位。然而由于市场不是万能的,市场失灵时常发生,因此需要政府的干预,如何正确界定政府与市场之间的关系也就成为了有效发挥市场作用的前提。在协同治理的环境下，政府不仅要正确界定自身的角色，在有限政府的构建中将管不好的、不应管的都交给市场、社会来治理，更要科学地处理政府与市场及社会之间的关系，在可以完全竞争的领域放手让市场来承接原来由政府管制的资源，不能完全放手的领域强化政府的监管职责，严格规范市场的有序运转。

而兰州自来水污染事件，体现出了政府对市场化的误读，政府将市场化看作一种引进资本的目的，而非提高效率、改善服务的方式，由此导致政府对市场监管的缺位，以及市场的失灵，最终酿成了苦果。因此，要有效发挥市场在资源配置中的决定性作用，首先政府应给市场提供公平开放的竞争环境，让市场主体在激烈的竞争中增强行业内主体间的相互监督，促使市场主体在压力环境下不断改善自身产品与服务质量。其次，在一些准公共物品的提供中，政府可以不再从事物品与服务的生产，可以通过向市场购买或外包、特许经营的方式将公共产品和服务的提供权让渡给企业，但政府必须保证公共产品与服务的质量，加强对市场经营者的监管，而不是在下放权力后即充当“袖手旁观者”的角色。政府必须把握好市场化不是目的而是手段的理念，在向市场提供开放的准入环境的同时，要强化政府相关的监督与管理职责，保障市场规范有序的运转。

（三）为社会提供有利的参与环境

1.完善社会治理机制的建设，保障公民参与权利的行使

社会治理的最终目的是保障人民群众的权益，保证社会和谐、稳定、健康地运转，最终实现社会的“善治”。保障公民参与社会治理的权利，有助于了解公民具体需求，收集客观民情，解决真实社会难题，真正维护人民利益。然而令人遗憾的是，近些年来类似兰州自来水污染事件频繁发生，公民饮用水问题层出不穷，人民生命安全受到极大威胁。然而由于公民力量的薄弱，加上政府的缺位与责任懈怠，以及目前不完善的诉求表达机制、权益保障机制等，导致无人问津，使得问题持续恶化。对于一个现代国家和社会来讲，尊重公民的民主权利和利益诉求表达，畅通利益诉求表达的渠道，是促进社会稳定的“安全阀”和消减社会不满情绪的“泄洪装置”。[4]在社会治理中，政府应保证公民参与监督市场主体的权利，通过完善诉求表达机制，为公民提供有效的投诉举报渠道，借助人民群众的力量及时了解社会动态与社会问题，及早地介入社会问题的排查，防控社会问题的激化。此外，通过完善权益保障机制，正确处理市场与公民的矛盾纠纷，合理地协调二者的利益关系，加大政府对危害人民群众生存安全行为的责任追究与惩罚力度，充分维护消费者权益，防止出现公民因薄弱的自我维权意识而让市场主体趁机侵害消费者利益的现象发生。

2.为社会组织提供自由的发展环境

社会组织作为社会治理中越来越活跃、越来越重要的主体之一，在解决市场失灵和政府失灵问题中发挥着强有力的作用。一些社会组织是作为不同类型群体的代表而出现的，作为政府和公民之间的桥梁和纽带，成为政府与社会之间对话、协商的重要渠道。[5]各个领域的行业协会通过制定相关的行业规范和秩序，对行业内主体的行为加以引导和约束，对市场主体的行为进行监督，从而助推市场行为有序进行。社会组织在我国当今社会问题层出不穷而政府能力有限以致无法满足日益增长的社会需求的背景下，在参与社会治理中展现出了独特的优势，使得政府为社会组织提供优良发展环境的任务显得异常紧迫。

政府应在政策和财政等方面给予社会组织以扶持，为那些有助于规范市场主体行为以及维护公民利益的社会组织提供发展的基础保障。通过完善相关社会组织政策法规，为各类社会组织提供一个有序开放的外部环境。树立社会组织不应是接受机构精简人员和离退休人员的场所，而是承接政府部门社会职能的组织，不是政府职能转变形式化的工具，而是公民社会最活跃的公共部门，不是与政府争权，而是在帮助政府治理社会的理念的基础上，[6]明确社会组织的职责与权限，避免政府过多干预，防止社会组织的“行政化”倾向，为社会组织的发展提供一个高度开放而民主自由的环境。为此社会组织在参与社会治理中要正确认清自身的角色定位，避免过度行政化，以有效发挥社会民间的作用。而保障社会组织去行政化的前提在于降低社会组织的准入门槛，打破社会组织对政府公务人员的依赖，以及丰富社会组织资金筹集的渠道。

3.为社会媒体提供开放有序的参与平台

在信息技术与网络技术充分发展的时代，社会媒体在监督社会治理主体行为、促进社会问题与矛盾解决方面发挥着独特的优势，尤其是近几年来智能手机的广泛应用和网络的普及，使得基层网民规模扩大，数量增多，给网络媒体提供了可观的受众，在兰州自来水污染事件中，媒体率先对事件进行了揭露，在社会舆论的压力下，助推了政府相关部门的重视和行动，推动了整个事件的治理进程。近些年来，由于网络技术的迅速发展，不仅手机客户端得以不断发展完善，同时也推动了各种微媒体的生成，二者的结合使得过去政府与社会之间的不顺畅且繁琐的沟通变得畅通便捷，催生了新时代指尖上的政民对话。微博、微信已成为政府喜爱的与社会沟通的渠道，官方微博、微信成为社会主体了解政府信息的便捷途径，也成为政府进行公关的重要路径。因此政府要加大力度为社会媒体的发展提供开放有序的发展平台，让多元社会媒体在社会治理中充分发挥各自独特的优势。通过构建公正开放的社会环境，让各类媒体真正地成为信息披露的载体，而非政府的发言人，从而保证社会媒体客观自由地向社会提供舆论信息，让广大的社会群体客观地了解、掌握实时社会动态，从而强化对社会治理主体的有效监督，维护人民群众的合法权益。此外，由于网络媒体低门槛的特性，容易导致信息的泛滥和失真，因此政府在为社会媒体提供开放平台的同时，还需要通过相关具体可行而又具有较强约束力的法律法规来加强规范社会媒体的有序运行，最终构建活泼开放而又规范有序的社会舆论环境。

[1] 赵志锋.记者亲历兰州自来水苯污染事件全程[N].法制日报,2014-04-14.

[2] 盖洪苑.基于元治理的政府主导型社区治理探究[J].青年与社会,2013（28）.

[3] 潘明星,韩丽华.政府经济学[M].北京:中国人民大学出版社,2008:10.

[4] 魏礼群,何家成.加强和创新社会管理[M].北京：学习出版社,2011:280.

[5] 罗晓梅,周学馨.社会管理创新的理论与实践研究[M].重庆:重庆出版社,2013:133.

[6] 陈振明.公共管理学[M].北京:中国人民大学出版社, 2003:418.

作者单位：樊怡敏，中共重庆市委党校研究生部

井永珊，韩国釜山国立大学经济学院

责任编辑：张波