地方政府招商引资过程中存在的主要问题和对策

黄慧雅

摘 要：外资在中国改革开放三十几年的经济发展过程中发挥了重要的作用，招商引资也成为地方政府广泛采用的重要政策。招商引资政策在促进地方经济发展的同时，也产生了不少问题，如地区政府间的恶性竞争、产能过剩、生态环境的恶化等。这些问题已引起高度的关注和重视，面对当前经济的高速发展，市场经济体制的不断完善，更新地方政府招商引资理念，转变政府招商引资职能，健全监督考核机制，重视法制环境建设应当成为我国地方政府促进招商引资健康发展的重要工作内容。

关键词：地方政府；招商引资；问题；对策

中图分类号：F127 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）12-0048-03

一、目前我国地方政府招商引资的主要模式和政策

从1978年开始，中国开始实行改革开放政策，引导经济即引进外资发展地方经济进入了快速发展的轨道。从1980年开始沿海4个经济特区率先进入了依靠优惠政策来吸引外资的大规模的招商引资的道路，随后在东部经济特区的示范作用下于20世纪90年代中期西部地区也开始了以地方政府为主导的新一轮的招商引资热潮并一直延续至今。

改革开放三十几年的中国经济发展历史在某种程度上可以看成是一部吸引利用外资、改革内资、壮大民间资产的发展历史。在这个过程中，地方政府扮演了相当重要的角色。总结起来，中国各地地方政府的招商引资模式主要有三种：（1）政策招商，通过财政和税收优惠政策吸引投资者；（2）产业招商，根据本地产业基础和产业政策有选择地吸引外资；（3）服务招商，通过优质高效的服务和优良的投资环境来吸引投资者。第一种模式门槛比较低，在很长的一段时间内是地方政府尤其是某些经济落后地区的地方政府招商引资的主要模式；第二种模式则需要具备相关的基础设施、与产业相关的企业；第三种模式则需要地方政府明确服务的机制、定位等。

在资本普遍不足的背景下，吸引外资成为了地方政府发展地方经济的主要目标和方法，而在相当长的一段时间内优惠政策和待遇又成为了地方政府间竞争和吸引外资的主要手段。国内学者沈木珠认为国内优惠待遇的内容和使用范围都是极其广泛的，主要包括以下六个方面：其一，税收优惠，即在企业所得税方面给予外资企业优惠，该项优惠是中国外商投资法律和地方政府优惠政策的重要内容；其二，土地使用优惠，即外商在土地使用费和时间上享有优惠待遇；其三，外汇管理优惠，即外商投资企业相互间外汇余缺的调剂；其四，产品销售和物资供应等的优惠；其五，劳务费用的优惠；其六，水电等条件优先提供。

二、地方政府招商引资中存在的主要问题

在中国经济飞速发展的过程中，外资起到了很大的作用，为地区的经济发展注入了活力，是中国经济保持高速增长不可或缺的力量。但随着地方政府不断介入，招商引资竞争的不断加剧，各地的招商引资并非总是成功的，存在很多的问题。

1.内外资企业不平等。地方政府对外资企业青睐有加，注重对外资企业的引进、服务和支持，而引进外资的多少很多时候成为了地方企业政绩的主要关注点。在政策优惠和行业准入等方面人为地设置了内外资的差别，尤其是在内外资所得税统一之前，2008年1月1日以前，我国的企业所得税按内资、外资企业分别立法，外资企业适用1991年七届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》，内资企业适用1993年国务院发布的《中华人民共和国企业所得税暂行条例》，从而导致很多地方民间资本和民营企业没有得到有效的利用和挖掘，而这却应该是我国各地地方经济更大的增长动力，所以当欧美甚至全世界出现经济危机和衰退时，外资撤资或出口受阻时，很多地方的经济增长下滑。

2.各地方政府间的恶性竞争以及缺乏长远规划。由于普遍资金缺乏，很多地方政府为了争取地方的利益以及政绩，经常出现盲目和恶性竞争的情况，竞相通过优惠政策来吸引外资，造成了很多资源和能源的浪费，甚至一度出现了投资热。很多地方政府在吸引来外资后，缺乏相应的制度和量化考核机制，外资企业的投入产出比例很低，很多引进的项目与当地的产业发展规划并不匹配，这种引进的外资并没有给当地经济带来促进作用，反而因为重复投资和建设给相关产业带来产能过剩，由于地方GDP主义的驱动，中国经济进入了产能过剩的经济周期。有分析称，产能过剩成中国经济“核威胁”，给当地的经济也带来了很大的后遗症。比如目前高耗能的电解铝、钢铁制造，新兴产业的光伏太阳能和风电，以及造船和钢铁业中高端产品的硅钢，均被业界公认为“产能过剩”。据统计，从2012年3月至2014年10月，PPI（国内工业生产者出厂价格指数）已连续出现32个月的负增长。这说明，国内实体经济已长期不景气，产能过剩严重，库存居高不下已久。欧美国家对于产能过剩的一般标准是，产能利用率或设备利用率低于79%就有可能存在产能过剩情况，而超过90%则是产能不足。若是在79%～90%之间，则说明该产业正常运行。

表1 2014年我国部分产业产能/设备利用率

数据来源：2014年各行业研究报告，2014年工业经济运行分析。

3.地区福利下降和生态环境恶化。在招商引资过程中地方政府所采用的优惠政策实质上是招商引资的成本，地方政府在引资的时候往往夸大了外资对本地经济的拉动作用，而实际上，虽然外资进入确实会带来就业和工资收入，但如果这种就业和工资收入不能抵消优惠政策所带来的地方收入的减少，那么当把地区作为研究对象时，这种优惠政策带来的就是地区福利的下降。而很多地方政府在招商引资的过程中为了争取到外商的投资，除了采取常用的优惠政策、税收减免等方法外，往往还有低价转让土地和降低企业环保标准等措施来争取外企和资金。地方政府以牺牲资源和环境为代价，对一些外资企业的投资行为缺乏监管，导致很多企业在地方政府的无视下对当地的矿产、土地以及环境等进行破坏性地开发，严重破坏了当地的生态环境，侵害了当地的长远利益。

4.政策的不稳定带来政府信用缺失。为了促进本地区经济的发展，各地方政府都积极参与到招商引资工作中来，希望通过运用招商引资获得更多更大的经济效益，以此来完成规定的投资任务。部分地方政府为了短期完成招商引资工作，只是在自己任期范围内推行招商引资工作，而没有考虑到长远的效益和利益。而在一个开放的经济体系当中，稳定的投资政策是市场经济的基本规则，制定的政策体现了政府的权威，应具有法律效力，不能因政府领导的更换而更换，不能因政府的换届而失效。如果政策不够稳定，投资者就会考虑如何利用政策的漏洞和降低政策不稳定带来的风险。很多地方政府在招商引资过程中的政策经常朝令夕改，缺乏稳定性，比较突出的是后任政府对前任政府的不负责，新官不理旧事，一届政府一朝政策，很多承诺的政策没有落实，这就造成了外商投资者对政府的不信任，削弱了地方政府的公信力。

三、完善地方政府招商引资的对策和建议

从各方面的分析和实践经验可以看出，招商引资确实是经济发展的外生性因素，是助推经济发展的重要因素，尤其是在国内资本缺乏的情况下，但绝不是经济发展的内生性因素，不管是地区也好还是从整个国家来看，通过各种手段和方法形成自身的核心竞争力，注重可持续发展和创新，科学管理产业规划，才能带来经济的持续和健康发展。所以地方政府的招商引资工作可以从以下几个方面来调整。

1.加强招商引资的立法，规制地方政府间的恶性竞争。前面提到在资金都紧缺的情况下，各地区政府为了完成相关经济指标，在招商引资过程中自行制定了某些与国家政策相违背的优惠政策，在一定程度上是和国家的法律法规执行不够严格，违规行为没有得到及时制止和惩戒有关。所以要规范地方政府招商引资首先必须要严格执行和规范法规政策，同时加大监管力度。其次，这里所说的立法也包括在对外资投资之后的监管、监督和管制，政府在具体的招商引资政策制定过程中，应该充分考虑到国家的大政策方针和产业政策及环境保护政策，以及地方政府的小方针及发展方向，不能只一味地追求利益，从而忽视了对资源和环境的破坏，坚决杜绝牺牲环境浪费资源等只注重短期利益的招商行为，地方政府也应该通过人大立法来坚决控制地方引进高污染和高能耗项目。

2.引导地方政府认识外资的作用，完善现有的领导干部考核体系。外资对地方经济发展有着很大的促进作用，优惠政策对外商也有积极作用，但这些都不应该被高估，有些区域虽然实施了优惠政策，但其区委的不利因素并没有被优惠政策所改变，比如我国最早确立的四个经济特区，其在政策方面是类似的，但吸收的外资却有很大的差异。而外资也不是一个地区经济持续发展的内在因素，健康的产业规划、良好的投资环境、合理的人力资源库才是一个地区乃至国家经济持续健康发展的主要因素，所以应该合理地引导地方政府认识到这些才能合理地制定吸引外资的政策和合理地进行招商引资工作。地方政府争相利用优惠政策来吸引外资除了想推动地方经济发展外，有些地方政府领导还有一个很重要的目的就是为了个人的政绩和仕途。为了规范地方政府的招商引资行为就必须完善现行偏重GDP、税收收入等经济指标的领导干部政绩考核机制，强化对地方综合经济实力、群众生活水平、经济社会协调发展情况、政府职能转变等方面的考核。2013年底，中央组织部下发了《关于改进地方领导干部政绩考核的通知》，提出不能仅仅把地区GDP（生产总值）及增长率作为考核评价政绩的主要指标，政绩考核要突出科学发展导向，并完善考核指标。随着各级政府对干部政绩考核机制的不断完善，各地违规进行招商引资的动力将逐步减弱，直至消除。

3.提高招商引资过程中的服务质量，建设服务型政府。我们目前很多地方的招商引资工作中政府成了主导者和决定者，对招商引资工作干预过多，在市场经济条件下，招商引资应该由政府为主导行政干预为基础过渡到以企业为主题市场为基础，政府在招商引资过程中要积极发挥企业的自主性，政府的主要工作应该是积极为投资商在土地征收、土地使用、占用土地审批、资源实现共享方面做好协调服务工作，提高服务质量，打造公平的投资环境，杜绝管理部门在土地的办证审批、协调服务中进行变相收费，间接地或者直接地收受好处费。提供高效、便捷和优质的服务应该是以后招商引资工作中政府最主要最直接的工作，转变政府对于社会、市场和企业的管理模式，推动政府由全能型政府向服务型政府转变，这也是地方投资环境中一个很重要的因素。

4.注重人才的培养，提高本地企业的竞争力。知识经济时代，高素质和高水平的人才企业提高生产力的根本，一个拥有大量熟练劳动力和高素质人才的地区也必然被投资者青睐。地方政府应该重视且不断加大对教育的投入，注重人力资源的储备，不断地储备和吸引优秀的人才。前面也提到，外资是地区经济发展的外生因素，本地企业是地区经济发展的中间力量，国内和地区内的企业发展是不应该被忽视的。而从吸引外资的角度来说，外商在直接投资选择区位的时候人才因素和当地企业的实力都是研究的重要内容，是外商投资和发展过程中不可或缺的重要因素，所以培养人才发展本地企业不仅是吸引外资的重要方式，也成为地方经济可持续发展的重要来源。

四、结语

改革开放以来，国外资金和技术的进入直接推动了我国的资本聚集和技术进步，给国家和地方经济发展提供了活力，招商引资工作也逐渐受到了地方政府的高度重视。地方政府在招商引资过程中所起到的作用是不可忽视的，对地方经济发展起到了很大的促进作用，在很大程度上推动了经济发展，但在具体的招商引资过程中，仍然存在诸多困难和问题。在招商引资的制度方面仍然存在不完善，对招商引资工作带来潜在的隐患，如何解决这些问题，充分发挥地方政府在招商引资工作中的引导作用，是我们目前应该重点思考的问题。

参考文献：

[1] 李建峰.南通市招商引资工作中的问题与对策研究[D].苏州：苏州大学，2010.

[2] 沈木珠.中国外资优惠制度利弊分析与重构研究[J].法学评论，1997，（5）.

[3] 马德春.中国地方政府在招商引资中存在的问题与对策研究[D].济南：山东大学，2008.

[4] 李春红，李学义.重庆市外资利用与产业结构调整：基于Koyck模型的分析[J].财会月刊，2012，（9）.

[5] 李冰心.论深化大部制改革与地方政府职能模式创新[G]//中国行政管理学会2011年年会暨“加强行政管理研究，推动政府体

制改革”研讨会论文集，2011.

Abstract：Foreign investment plays an important role in the economic development during past 30 years. Attracting investment has been the important policy of local governments. This policy has been promoting local economic，but at the same time，leading to several problems，such as cutthroat competition between local governments，excess production capacity，and deterioration of the ecological environment. These problems have aroused high attention. Facing the high development of the economic and the continuous of improvement of the market economic system，local governments should update the idea，transform the government function，improve the supervision mechanism and pay attention to the legal environment construction.

Key words：local government；attracting investment；problems；countermeasures

[责任编辑 陈丹丹]