唐山与国内可比城市最低生活保障水平比较研究

张金凤　安玉雪

摘 要：城乡居民最低生活保障制度是民生的重要内容。唐山市自建立低保制度以来，低保保障标准在不断提高，一直位居河北省首位。但是，与国内其他先进城市如苏州、大连、无锡、青岛等相比，唐山的低保制度无论是在保障标准、制度规范及人员机构配备等方面都存在差距，为此，提出一些相关建议。

关键词：最低生活保障；可比城市；比较；唐山市

中图分类号：D632.1 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）12-0041-03

一、建立最低生活保障制度的意义

最低生活保障是指国家对家庭人均收入低于当地政府公告的最低生活标准的人口给予一定现金资助，以保证该家庭成员基本生活所需的社会保障制度。2007年8月，以国务院下发的《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》为标志，我国覆盖城乡居民的最低生活保障制度正式建立。

（一）建立和完善城乡居民最低生活保障制度，是对人的基本生存、生活权利的尊重

生存权是人最根本的权利，也是最基本的民生。无论什么样的社会，在发展进程中，总会有一部分人因各种原因陷入贫困，危及生存，总会有一部分人面临着这样那样的生活困难，这是经济社会发展中长期存在的现象。最低生活保障制度为社会成员的基本生存提供一个基本的“兜底”，提供一个起码的尊严底线，有助于为每个社会成员广泛地提供最为基本的发展机会和发展平台。

（二）建立和完善城乡居民最低生活保障制度，是促进和实现社会公平正义的需要

社会公正是和谐社会的本质和基石，是社会主义的首要价值。社会公正有两个基本价值取向，一是让全体人民共享发展、改革的成果，二是为每一个社会成员提供充分的自由发展的空间。城乡居民最低生活保障制度，让人人都享有平等的生存权，是维护社会底线公平的制度保障，体现了经济社会和人的全面发展的客观要求，是一项具体体现社会公平正义的社会制度。

（三）建立和完善城乡居民最低生活保障制度，是实现社会安全运行的保证

在市场经济条件下，优胜劣汰的市场竞争规则不会自发地为困难群众提供保护。政府有责任帮助社会中的弱势群体获得基本的生活保障。这样，可以让竞争中的强者更放心地劳动致富，同时也可以让竞争中的弱者基本生活得到保障，享受到经济社会发展带来的成果，因此，城乡低保被称为社会最后的安全网，是社会稳定和谐的重要保障。同时，低保家庭获得的低保金主要用于维持基本生活。因此，每年数百亿财政投入的低保资金全部转化为困难群众的生活消费，转过来拉动基本生活消费品的生产和国家税收的增加，从而促进经济又好又快发展。

二、唐山城乡居民最低生活保障制度建设的成效

唐山城乡居民最低生活保障制度建立得较早，1996年城镇最低生活保障制度建立，比全国全面建立的时间提前六年；2003年农村最低生活保障制度建立，比全国全面建立的时间提前四年。自唐山城乡居民最低生活保障制度建立以来，保障标准不断提高，受益人数日渐增加。2013年全年唐山共发放低保资金4.2亿元，覆盖11.5万户19.1万人，发挥了稳定家庭、稳定社会的积极作用。

（一）低保标准不断提高

纵向来看，城镇居民低保标准自1996年建立至今，已经14次提高标准，从1996年的140元，提高到现在的每人每月450元，是起步时的2.2倍；农村居民低保标准自2003年建立以来，已经7次提高标准，从2003年的800元提高到现在的每人每年2 900元，是起步时的2.6倍；随着标准的提高，低保覆盖面越来越宽，2006年城乡居民享受低保人数为14.1万人，2011年底增加至19.28万人，增加了36.7%，随着人们收入的提高，2012年人数有所减少。2013年低保标准再度提高，随着标准的提高，受益人数也相应增加。具体数据（见下页表1）。

（二）低保标准省内最高

横向看，比较河北省各市的低保数据，唐山无论是城镇的低保标准还是农村的低保标准，在河北各市中都是最高的，这与唐山在河北经济实力第一还是比较相称的。具体数据（见表2 [2013]年标准）。

从上述数据比较看，唐山城镇居民低保标准比最低的市高了150元，比全省平均水平高出71元；农村低保标准比最低的市高出了1 400元，比全省平均水平高673元。而且，与其他市相比，唐山的低保标准已经实现了全市统一，县区之间没有区别，都按照较高的标准发放。而其他各市，不同县区的标准是不同的，经济条件好的县区略高一些，经济条件差的县区略低一些。表中我们选的数据是最高的，如果将标准更低的县区考虑进去，唐山比全省的平均水平高得还要多一些。

（三）建立了低保标准自然增长机制

为切实保障城乡困难家庭的基本生活，从2011年1月起，唐山建立了城乡低保标准自然增长机制。每年从10月份开始，由市民政局会同财政等部门，根据当年相关数据测定并提出下一年度城乡低保标准调整意见，报市政府批准后公布执行。以上年度城乡居民年人均消费支出为基数，按照30%～35%的国际通行贫困线比例，再参照上年度城乡居民人均可支配收入、职工最低工资标准等因素，确定城乡低保标准，具体测算公式为：城乡低保标准=上年度城乡居民人均消费支出×（30%～35%）+调整数。这样就将城乡低保标准的调整依据、调整周期和增长幅度纳入规范化管理，从机制上确保了低保调标的科学性、公平性。

三、唐山城乡居民最低生活保障制度与省外可比城市的差距

2013年，唐山的GDP为6 121.2亿元，位居河北第一位，在全国排名第二十位。进行全国性的比较，我们选定的城市分别是辽宁大连，山东青岛、烟台，江苏苏州、无锡，浙江宁波，都是非省会城市并且在本省经济总量排名位居第一、二位的。从唐山的发展目标来看，我们分析唐山存在的差距，常常以这几个城市作为标杆，进行对标。唐山的城乡居民最低生活保障制度与这几个城市进行比较，还是有一定差距的。

（一）保障标准还比较低

尽管唐山和自己比标准在向上提，在省内比保障最高，我们的低保发展成就喜人。但是，放眼全国，同国内几个可比城市进行对比，我们就发现了差距：从绝对值看，唐山的城镇居民低保标准在这几个城市中是最低的，比最高的苏州低了180元/月，农村居民低保水平仅比烟台略高，远远低于苏州、无锡、宁波等城市。具体数字（见表3 [2013]年标准）。

从相对值看，我们比较一下城镇居民低保标准与该市最低工资标准的比例。唐山城镇居民低保标准相当于唐山市最低工资标准的34%，苏州为41%，大连为40.7%，无锡为40.5%，宁波为40%，青岛为39%，烟台为36%。因此，从相对值看，唐山确定的标准和这几个城市比也偏低，还有提升的空间。

（二）城乡之间低保标准尚未统一

从这几个城市看，2011年苏州、无锡成为江苏首批实现城乡低保标准并轨的城市，领先于全国；2012年宁波成为浙江首个全面实现城乡低保一体化的城市。而目前，唐山城乡之间的低保标准差距相对还比较大，城市每人每月达到了450元，农村只有242元，相差208元，城镇几乎是农村的一倍，这不利于消除城乡差别，不利于城乡一体化进程的推进。

（三）人员机构不足

低保的审批和发放，要求实现百分之百的入户调查核实，收入核实工作政策性强、涉及面广、工作量大，任务相当艰巨，需要大量的时间和人力，人员机构不足是一个现实问题。很多乡镇基层单位，仅设一名民政员，一个人要负责所有的民政局事务，要实现低保户百分之百入户调查是根本不可能的。

四、做好最低生活保障工作，提升唐山民生保障水平的对策建议

（一）逐步提高低保保障水平

一是完善低保标准与物价水平、最低工资标准等重要民生指标的联动机制，适时进行调整，确保城乡低保标准与当地居民人均可支配收入呈良性正比增长，让群众不断分享改革发展的新成果；二是可以针对一些具有特殊困难的特殊人群采取一些补充性的措施，如苏州市曾采用不定期地增发一个月的低保金，提高局部的低保水平；对于那些无固定收入和低于当地城乡低保标准的重残人员给予特殊的生活补助等；三是引导和提高失业、无业人员就业脱贫。鼓励低保家庭中有劳动能力的人员积极就业，这是治本的措施。应当使城市低保救助政策和再就业政策的衔接更加合理，推进建立就业与城市低保工作联动机制。

（二）缩小城乡差距，逐步实现城乡一体化

城乡低保一体化是最低生活保障制度的发展趋势，我们应借鉴先进地区的经验，整合城乡低保制度，统筹城乡低保标准，逐步实现城乡低保的一体化。对于农村居民来说，低保标准城乡一体化不仅是多了一份资金保障，更为重要的是，展示出一种消除城乡壁垒的姿态。可以说，城乡低保一体化建设对于整个社会保障的一体化建设具有先导性意义，也会为实现城乡一体化奠定基础。

（三）加强低保工作机构和队伍建设

从全国看，目前，福建、湖北、山西、重庆、内蒙、吉林等省市民政部门专门设立了低保管理中心，作为一个下属事业单位，专职负责城乡低保工作，从机构编制、人员及办公设备等方面予以保障。低保管理中心是一个直接服务于民生的部门，尤其是服务于最底层的民众的基本生存需要，有必要加强。同时要加强对低保工作人员进行有效的岗前培训和在岗培训，优化服务人员的工作效率和工作素质，让他们能够准确把握低保政策精神，明确低保工作是社会保障体系的基础性工程，关系特困群众的基本生活，更是关系国家改革、发展、稳定大局的大事。

（四）加强社会监督力度，规范城乡低保工作

因制度体系不健全、监督机制不完善等原因，基层个别地方在城乡低保申请、审核、审批过程中，存在人情保、关系保等违规违纪现象。因此，应运用法律、行政手段加大打击惩处力度，加强社会监督、舆论监督，推动城乡低保工作成为政府一项“阳光工程”，杜绝任何形式的人情保、关系保现象。同时，要利用现代信息技术，建立信息化数据库和动态服务平台，提高低保工作管理的效率。民政部门可以与统计、公安、工商、社保、房产、金融等相关部门建立城乡居民家庭经济状况核对机制，建设城乡居民家庭信息的部门之间比对、共享“绿色通道”，建立信息化网络平台，以便核对城乡低保或申请低保对象的家庭成员、家庭收入和家庭财产等基本状况，科学准确认定城乡低保对象。