德国工伤保险的成功经验

乔庆梅（中国人民大学中国社会保障研究中心 北京 100872）

德国工伤保险的成功经验

乔庆梅
（中国人民大学中国社会保障研究中心 北京 100872）

预防为首、康复优先的制度理念一直被认为是德国工伤保险成功的经验，除此之外，德国的工伤保险的成功之处还在于相对独立、集中的自治管理和完善的组织以及高水平的职业安全科学技术。

工伤保险；经验总结；国际研究

工伤保险是德国最早建立的社会保险制度，源于1884年的《事故保险法》。如果说德国社会保障是世界社会保障发展史上的成功典范，那么德国的工伤保险也一样值得各国学习和借鉴。从建立之初的“工人赔偿制度”转型为“劳动者安全保障制度”，德国工伤保险做到了最大限度地保障劳动者的职业安全，最大限度地降低职业伤害对劳动者的伤害后果。关于德国工伤保险制度的成功，专家们往往归因于预防、康复和赔偿三位一体。但笔者认为，德国工伤保险的成功，还有其与本国文化、社会相适应的管理体制，以及具体细致的服务组织和高水平的职业安全科学技术相关。

1 相对集中且独立的自治管理

德国工伤保险的管理机构是同业公会，它拥有工伤预防、康复和赔偿业务的所有管理权。目前，德国工伤保险同业工会分为三大部门：工商业部门同业公会、农业部门同业公会和公共部门同业公会，他们各自管理着本领域的工伤保险事务。到2010年初，德国同业公会共包括21家工商业同业公会、8家农业同业公会和27个公共部门的同业公会。

同业公会管理工伤保险的职责由国家法律规定，其工作内容包括：第一，依法强制企业进行工伤保险登记并收取保险费，对企业风险状况进行评估并据此调整工伤保险费率；对企业进行安全检查并提供安全咨询服务，为企业提供职业伤害预防的技术和智力支持；对统筹范围内的各企业单位职业伤亡进行统计分析，并提出有针对性的建议；对劳动安全用品进行检验和认证；支持并组织职业安全和健康方面的科学研究。第二，根据劳动者职业伤害的具体情况，为工伤劳动者提供医疗、康复服务，包括医疗与康复需求咨询、工伤医疗机构的选择与接洽、康复机构的选择与接洽、康复费用的支付，并对所选择的医疗机构和康复机构进行监督。第三，依法对因工伤、职业病致残的劳动者进行赔偿，包括现金赔偿、辅助器具配置等等。由此可见，德国同业公会承担了工伤保险一切事务的管理，较好地集中了工伤保险之工伤预防、康复和赔偿等各方面事务的管理权限。一方面可以将有限的工伤保险资源在工伤预防、康复、赔偿之间进行协调和统筹，达到资源的高效利用；另一方面又可以较好地协调工伤预防、康复和赔偿中各部门的职责权限，减少部门合作的不协调以及由此导致的制度运行效率损失。同时，同业公会独立于政府之外的社团组织身份，又较少受到政府的直接干预，可以提高职业安全和工伤保险管理的灵活性和自主性，提高职业安全、工伤康复政策与现实需要的契合度。

另外，在制度监督工作方面，德国有明确的分工：联邦社会保险监督管理局负责对联邦各家工伤保险经办机构的监督，联邦劳动和社会事务部负责联邦层面工伤预防工作监督，各州社会保险监督管理机构负责对本州工伤保险经办机构的监督，避免了政出多头和“多龙不治水”现象。

图1 1985-2012年德国工伤预防支出趋势图

2 工伤预防的资金和科技保障

1884年俾斯麦政府颁布《事故保险法》是为了安抚在恶劣的劳动环境中遭受伤害的劳动者，并没有将劳动者的职业安全预防提高到显著的地位。但经历了一个多世纪的发展，职业安全预防已经成为德国工伤保险的首要目标。

2.1工伤预防的资金投入。德国工伤保险同业公会不但设有专门的机构进行工伤预防管理，而且对事故预防的投入也是逐年提高。工伤预防的资金支付可以用于有利于工伤预防的一切方面，包括培训、事故预防规章的制定和出版相关的出版物、事故预防人员和物资的支出、用于应急救治的职业安全健康服务，等等。

根据德国同业公会统计，德国工伤保险用于工伤预防的支出在10年前就已经超过了用于工伤赔偿和急救的支出。在2004年全德国法定工伤保险125.29亿欧元的总支出中，用于工伤赔偿和急救的费用占6.8%，用于工伤预防费用则达7.1%。此后的十年间，德国工伤保险基金支出结构一直保持了这样的态势：工伤预防费用在基金支出中一直占有最高的比例，高于赔偿和急救费用。之所以将工伤预防置于首要地位，是因为工伤预防可以从根本上减少工伤救治、赔偿和康复的费用，可以减少长期的伤残待遇支付；劳动者也不会因为工伤或职业病退出劳动领域而继续作为工伤保险受保者；保证了工伤保险供款和基金的充足性，达到了制度的良性循环，这是提高制度运行效率的治本之策。由此可见，德国工伤保险对工伤预防的重视，是源于对制度规律和制度根基的深刻认知，是源于对制度本质的把握。

图1反映了近三十年来德国法定工伤保险制度中工伤预防费用的支出趋势，可以看出德国工伤预防的基金支付趋势及其在制度中日益提升的地位。

还应指出的是，图1中的工伤预防支出仅仅是工伤保险管理机构即同业公会用于工伤预防的费用支出，而对于同业公会的会员单位——企业而言，还必须依法采取工伤预防措施。而各用人单位用于工伤预防的支出通常都大于同业公会的支出。可见，德国工伤保险的制度效果并不是“上天的恩赐”，而是源于同业公会及用人单位对工伤预防“不计成本”的投入，而这都是建立在追求零工伤的建制理念之上。

2.2科研和制度执行力的保障。

从法制建设到科学研发、从制度建设到环节落实，预防优先都具有充分的体现。除直接的工伤预防支出（包括企业安全检查、职业安全咨询、劳动者安全培训等措施）外，同业公会还花巨资在工伤预防科学研究上，对职业安全标准与工伤预防科学研究的投入毫不吝惜。同业公会每年都拨出专门的资金用于劳动安全科学研究、劳动医学服务、安全技术服务、企业管理咨询等工伤预防工作。工伤保险同业公会有6家直属的专门性职业安全研究机构，专门对职业安全标准、工作环境、人机工程等事关职业安全的每一领域进行研究。在同业公会的统一管理下，各机构的研究成果均能较好地直接服务于劳动者职业安全健康实践。每家机构的年科研经费都在2000多万欧元以上，均由工伤保险基金支付。较高的职业安全技术水平加深了德国工伤保险管理部门对职业伤害与工作性质之关系的认识，不但能够为应保者提供必要的保障，更重要的是能够将科学技术应用于工伤预防，达到未雨绸缪、防患于未然之效。

此外，为了实现工伤预防，法律还赋予同业公会在任何时候进入任何企业进行职业安全和劳动保护检查的权利，这一举措大大减少了企业的不安全行为。如德国《社会法典》第七编第一条明确规定：工伤保险经办机构应当采取一切适当的方法，防止工伤事故、职业病以及由于工作原因对健康造成的伤害，查明工伤事故发生的原因，保障在事故发生时采取有效的措施，减轻工伤事故和职业病导致的后果。

图2是近三十年的德国职业伤害发生趋势，从中可以看出工伤预防工作所取得的显著成效。

由图2可见，连年上升的工伤保险预防费用的直接产出是实现了职业伤害事故率的持续下降，减少了劳动者生命和健康的损失，其中的社会效益是无法用经济指标衡量的。

图2 1986-2012年德国工伤事故率趋势图

3 工伤康复的完善服务和充足资源

与伤残赔偿相比，康复在德国工伤保险中处于极为重要的地位，德国各工伤保险管理机构都制定了“先预防、后康复，先康复、后赔偿”的工作原则，以最大限度地减轻职业伤害给劳动者造成的不利影响，更重要的是为了保障工伤劳动者重新获得参与社会的权利。2001年生效的德国《社会法案》第九章将伤残康复的目标定义为“致力于减少或消除残疾人自主平等地参与社会的障碍，目的在于为残疾人或有残疾危险的人创造更好的生活”。因此，劳动者遭受职业伤害之后，康复是先于工伤赔偿而被考虑的措施，工伤康复是德国工伤保险继工伤预防之后的第二个目标。

3.1完善的服务。德国的工伤康复包括职业康复、社会康复和心理康复，这三种康复是同时进行的。在服务于工伤者的过程中，德国工伤保险制度同一般残疾人康复制度一道，建立了严密的工伤者服务系统——由专门的案例经理人（case manager）和伤残经理人(disability manager)为工伤者的医疗和康复需求提供个性化的服务。从伤后医疗到医疗后的康复，这两类经理人凭借自身对制度系统的把握和了解，根据工伤者的伤害性质、伤害严重程度帮助他们选择合适的医院或康复机构。

在康复过程中，康复专家会根据具体状况将伤残人员的康复过程分为若干期，每期大约有四到五周，不同伤残程度的人员所需的康复期数不同，伤残程度轻的一期、两期即可解决问题，伤残程度中的则需要更长时间的康复，最多的可达五期之久。在每一期内，康复专家会为每一位伤残者制定每一周以及每一周中的每一天的康复计划内容，每周及每期康复结束后，由劳动能力鉴定专家对伤残人员的康复效果以及后续康复潜力进行评估，确定后续康复计划。因此，在德国工伤保险制度中，所有需要康复以及有康复潜力的工伤者基本上都能得到其所需的康复。工伤康复的措施具体包括：第一，通过建议、具体措施实施、培训或人员流动，帮助工伤人员保留原来的职位或重新获得其他合适的职位；第二，提供伤残康复所必需的任何训练，如技能恢复、课程进修、职业训练、继续培训及其所需要的其他任何支持；第三，使工伤者获得找到合适职位或实现自我雇佣所需要的其他职业训练等。康复的目标是力争通过康复，使受害者的劳动能力尽可能达到受伤前的水平，即便达不到，也可以通过劳动技能鉴定，重新找到适合的工作。

通过完善的医疗和康复，在德国大约有80%的工伤者通过一般的医疗或康复可以重返工作岗位。在剩下的20%的工伤者中，约15%的人需要通过较复杂和专业的医疗和康复达到既定的康复目标，而剩下5%的危重工伤者则是需要案例经理人进行专门的管理，包括选择医疗机构、康复机构以及对所选择的医院进行监督等。伤残经理人比案例经理人具有更高的专业水平，主要由工伤预防专家、职业医生以及工伤康复专家组成，专门为因工伤离开工作岗位六周以上的受伤人员提供专业化的服务。全德大约有3000多位伤残经理人分属于不同的企业、保险机构等。因此，案例经理人负责的是劳动者受到工伤之后再获得医疗、康复的组织工作，而伤残经理人则负责实施工伤者的医疗和康复等专业化更高的技术性工作。两类经理人在实践中建立了密切的分工合作关系，既能保证需要康复的工伤者得到充分、合适的康复，又能避免重复医疗和康复造成不必要的资源浪费，两者的配合保证了工伤医疗和康复的顺利进行。

3.2充足的康复资源。如前述，德国工伤保险同业公会将康复定义为与医疗、社会和职业恢复有关的一切活动，在工伤事故发生的那一刻，就开始了以恢复劳动者健康为目的的治疗和援助。除了上述专业的工伤康复服务人员，德国还有完善的康复设施。德国工伤保险同业公会管理着9家事故救治医院、2家职业病医院和大约200家康复诊所，这些机构都是同业公会所属的医疗和康复机构，专门从事工伤医疗和康复工作，另有大约800家医院与同业公会建立了工伤救治和康复的合作关系。在各家专门性的康复机构中，除了配有用于恢复肢体功能和生活技能恢复的一般性康复场所和设施之外，还配有供不同行业、不同职业劳动者恢复职业技能之用的仿真工作车间，接受康复的人员可以在这些工作间里从事与其实际工作相同的作业，一方面提高了其职业能力的恢复进程，另一方面有助于帮助其克服重返工作岗位的心理障碍。

此外，在专业技术人才方面，除了上述3000多名伤残经理人分布于各家同业公会和保险公司，全德国还有约3000多名擅长工伤事故治疗和康复的外科专家，为工伤康复提供了有力的智力支持。在医疗和康复中，案例经理人和伤残经理人均可以就工伤医疗和康复医院的工作进行监督，同业公会也具有对上述医疗机构进行检查的权利，这一举措避免了医疗和康复资源的过度利用。不仅如此，同业公会还建立了安全专家、医生以及康复专家与劳动者之间的联系机制，使劳动者能够直接得益于安全、医疗以及康复专家的服务。

经过康复的劳动者如果仍然不能从事原来的工作或达到原来的劳动技能，可以参加新的职业培训，工伤保险基金将支付给其一笔转岗补偿。此外，包括为适应其伤残状况而对其汽车、住所进行改造所发生的费用和家庭照顾、心理咨询以及康复运动都被列为工伤康复的重要内容。之所以具有如此完备的工伤康复服务体系，是因为完备的指导思想和人权保障理念：第一，对于任何残疾人，康复是他们平等参与社会竞争、重新进入社会的主要手段，法律保证每一位残疾人享有平等参与社会的机会；第二，残疾人（无论何种原因致残）的充分康复，一方面可以减少年复一年的长期的待遇支付，节约社会保险成本，另一方面，通过康复，伤残人员可以进入或重新进入劳动领域，成为社会保险的覆盖对象，增加保险基金收入。同时，就业的增加又促进了经济的发展，可以实现社会保险和经济增长的良性互动。

4 结语

社会学家诺斯认为，所谓制度即是社会的游戏规则，是为人们的相互关系而人为设定的一些制约。工伤保险制度包含了各种复杂的关系——工伤保险管理机构、监督机构、企业、劳动者、医疗及康复服务供给者、职业安全及康复专家等等各个主体之间的相互关系。德国工伤保险通过科学的指导思想将上述各关系统一到保障劳动者安全和社会参与的制度目标之下；通过相对集中、独立的管理和完善的服务体系，将工伤保险的各种资源和各类职责主体动员到为劳动者的健康和保障权益服务的工作中；通过缜密的组织和协调，提高了对科学技术和现有智力资源的有效利用。德国工伤保险制度的成功源于预防和康复这两大突出特色，也源于相对独立、集中的自治管理，同时也与科学技术在工伤保险中的运用、对企业和劳动者的个性化服务等因素有着密不可分的联系。

[1]数据来源：德国工伤保险同业公会总会官方网站http：//www.dguv.de.

[2]李志明、肖育颖.德国工伤保险制度的特点分析[J].中国医疗保险，2011,(08).

[3]乔庆梅.德国伤残康复：理念、实践与启示[J].河南社会科学，2009(01).

[4]乔庆梅.中国职业风险与工伤保障——演变与转型[M].北京：商务印书馆，2010.

（本栏目责任编辑：许飞琼）

The Successful Experience of Industrial Injury Insurance in Germany

Qiao Qingmei(Chinese Social Security Research Center of Renmin University, Beijing, 100872)

Taking prevention and rehabilitation as a high priority has been known as the successful experience in industrial injury insurance in Germany. In addition to this, it should also be attributed to the relatively independent and concentrated autonomy administration, the sophisticated service organizing and the high-level science and technology of occupational safety.

industrial injury insurance, summary of experience, international study

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）1-68-4

10.369/j.issn.1674-3830.2015.1.21

2014-10-15。

乔庆梅，中国人民大学中国社会保障研究中心副教授。主要研究方向：工伤保险、医疗保险与残疾人事业。