试论生态文明制度体系的构建

2015-05-23张修玉李远石海佳杨子仪

中国环境管理 2015年4期

张修玉，李远，石海佳，杨子仪

(环境保护部华南环境科学研究所，广州 510655）

引言

党的十八大对生态文明建设做出了“五位一体”总体布局与“把生态文明建设放在突出地位，努力建设美丽中国”的战略部署。十八届三中全会要求“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”。十八届四中全会明确提出“依法治国，用最严格的法律制度保护生态环境，促进生态文明建设”。

2015年4月25日，中共中央、国务院发布了《关于加快推进生态文明建设的意见》，从而使推动生态文明建设从国家战略朝政府施政方向落地。生态文明建设作为社会主义现代化建设的重要组成部分，将全面贯穿并深深融入经济、社会、政治和文化各方面与全过程，尽快健全生态文明制度体系，对全面建成人与自然和谐发展的现代化新格局具有重要的保障意义。

建立健全生态文明制度体系，应当立足于中国社会主义现代化进程的阶段特征，应当有针对性地解决经济发展和生态保护、环境治理方面的问题，并且对未来可能出现的各种状况进行预先部署和设计。按照制度设计决策→评估→监管→考核制度的时序，应对生态文明制度建设的实践需求，本文提出了生态文明制度体系构建的具体内容，包括绿色高效的决策制度、生态有价的评估制度、生态环境的监管制度以及生态优先的考核制度，如图1所示。

图1 生态文明制度体系构建框架

1 健全绿色高效决策制度

1.1 加强组织领导

成立各级生态文明建设领导小组，切实把生态文明建设摆到重要位置，统筹协调解决生态文明建设中的重大问题。全面构建“政府统一领导、环保部门统筹负责、多部门协调分工”的生态文明建设工作机制，审议重大经济、社会发展政策及规划的环境影响评价，讨论配套环境政策、可持续发展和环境保护的原则等。建议领导小组办公室设在环保部门，负责生态文明推进的日常事务，按照相关规划的时间表和路线图，高标准、高质量地抓好生态文明的落实工作。

1.2 完善管理机制

生态文明建设领导小组及办公室定期召开领导小组会议，树立全局观念和大局意识，全面统筹，全力配合，力争取得最大改革效益。建立联络员制度，针对生态文明建设管理机制政策性强、专业性强的特点，加强与国家相关部门的沟通、衔接，及时掌握工作动态，紧跟中央改革进程，找准改革的切入点和突破口，确保思路统一、全面统一。办公室应搞好统筹和跟踪，强化横向协调，加强内部督导，督查工作进展；各单位应积极参与，敢于担当，密切配合，齐抓共管，形成合力，共同推进生态文明建设。

1.3 重视专家咨询

聘请国内外在环境保护和生态文明建设领域有杰出贡献和突出成绩的专家、学者共同组建“专家咨询顾问委员会”，围绕生态文明建设领导小组工作和决策需求，开展生态文明重大决策、重大方针政策、重要改革方案、重要规章及重要文件咨询与评估，组织重大项目建议书、可行性研究报告、环评报告评估论证。针对经济社会发展、生态文明建设的重点、难点、热点问题，开展深入调查和研究，向生态文明建设领导小组提出咨询建议。

2 建立生态有价评估制度

2.1 健全产权管用制度

健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，具体着力点有以下几个方面：

（1）推进不动产管理。制定《不动产登记条例》或《不动产登记实施办法》，对土地、房屋、草原、林地、水域、滩涂、矿产等不动产进行统一确权登记。

（2）完善自然资源资产产权制度。建立健全自然资源资产评估制度；健全自然资源产权交易平台，制定交易目录和完善交易规则，实施矿业权出让、转让工作；探索建立活化使用权、保障收益权、激活转让权的资源管理机制。

总之，建设项目是一个参建人数多、材料多、机械多且复杂的工程集合体，随着工程的大型化趋势，工期增加给业主和承包商带来的风险因素和风险比例也随之加大。工程保险作为一个转移风险的重要方法，应更加得到业主和承包商的重视，同时培养专业性人才，进行专业化管理，通过有效的保险理赔管理，使得承包商能够在出险后获得额外的补偿，最大程度的降低自己的经济损失。

（3）统筹各项规划，落实用途管制。建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，组织实施主体功能区规划，编制生态功能区划实施方案；划定基本农田管制界限；搞好城乡规划和各项规划的衔接，确定城镇发展边界。

（4）健全节约集约使用制度。制定《节约集约利用土地规定》，深化国有建设用地有偿使用制度改革，提高土地利用效率，开展城乡建设用地增减挂钩试点工作；发展低能耗绿色建筑；制定控制能源消费总量措施。

（5）健全自然资源资产管理体制。摸清各类自然资源资产的所有权、监督权的具体内容和形式主体；梳理各部门在自然资源资产管理方面的职能职责，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责；完善自然资源监管体制，统一行使所有国土空间用途管制职责。

2.2 建立生态补偿制度

2.2.1 健全和完善重点生态功能区生态补偿机制

建立包括生态补偿性转移支付、生态保护性转移支付、区域引导性转移支付、政策性补助四部分的生态功能区财政转移支付制度。建立生态补偿性转移支付制度，以生态能值为基础，生态环境破坏度越低，生态外溢价值越高，补偿的程度和力度就越大。建立生态保护性转移支付制度，对各地通过自身财力安排的生态保护支出进行适当补助。建立区域引导性转移支付制度，引导提高所辖生态功能区基本公共服务水平，实施跨区生态补偿及保护，重点解决禁止开发区各类保护和发展问题。建立政策性补助制度，对于国家禁止开发区面积占比较高、辖有跨区大型水库等生态外溢性较大的地方，以及对资源枯竭城市生态恢复和地质灾害治理给予补助。

2.2.2 加快建立重点领域补偿机制

探索建立以流域水生态保护为总目标，积极开展国家重要湿地和国家湿地公园生态效益补偿试点，探索湿地生态补偿机制。针对矿产资源开发，完善矿山生态恢复保证金制度，提高保证金缴纳标准，改革缴纳和退还方式，对重金属矿区、重要生态功能区周边矿区、矿业城市、历史遗留矿区建立矿山生态风险补偿机制。在重点旅游区适时开展旅游业反哺机制。提高水电开发生态补偿标准和力度。建立生态移民安置机制。综合运用政策、智力、资金等补偿手段，多渠道促进生态补偿制度的落实。

2.2.3 逐步建立市场化补偿机制

积极推进森林碳汇交易试点，研究建立主要树种的碳汇计量参数与模型，研究开发相关林业碳汇项目方法学。探索开展森林碳汇补偿试点，建立森林碳汇补偿市场形成机制，培育森林碳汇补偿市场需求机制。推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度。发展环保市场，探索节能量、碳排放权、排污权、水权、森林碳汇交易。建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制，推行环境污染第三方治理，进一步加强城市基础设施建设，完善污水处理设施社会化运行制度。推进排污权交易、碳减排量交易的市场建设。建立碳排放量和污染物排放量的企业层次的数据库，建立排放指标的收储、分配和回收制度，发展新型交易品种，逐步建立横向的排放权交易市场。探索发展基于碳资产的金融衍生产品与工具。

3 完善生态环境监管制度

3.1 推进新《环境保护法》全面实施

新《环境保护法》明确提出和规定了环境保护的基本制度、遵循的基本原则，规定了地方政府、企业事业单位、公民环境保护的权利、责任与义务。目前我国已有30部涉及环境保护方面的法律，90部行政法规，初步形成了环境保护的法律法规体系。新的《环境保护法》在环境保护的法律法规体系中处于最重要的基础地位，相当于环境领域的“母法”，即上位法，其他环境保护的单项法律如《大气污染防治法》、《水污染防治法》在修订和执行中都应遵循并服从于新的《环境保护法》。因此新《环境保护法》是环境法律体系的龙头和“纲”，必须“纲举目张”。新的《环境保护法》的颁布与施行为建设生态文明提供了坚实的法律基础，也是重要的法制保障。

3.2 探索生态保护红线管控制度

生态保护红线的目的是建立最为严格的生态保护制度，对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求，从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。在生态保护红线的框架下，我们加快推动构建生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线三大体系。同时，严格落实主体功能区规划，建立国土空间开发保护制度和资源环境承载能力监测预警机制，开展资源环境承载能力评价。根据生态红线要求，研究制定生态保护红线管理办法和措施，严守划定的森林、湿地、物种等生态保护红线，加大对越线行为的惩戒。逐步把生态保护红线区域保护的各项经费纳入财政预算，明确保护资金的财政拨款渠道，确保生态保护红线区域保护各项工作资金得到保障。

3.3 完善污染排放监督体制

（1）完善污染物排放许可制度，实行污染物排放总量控制制度。排污许可是依法对企事业单位排污行为提出具体要求，并以书面形式确定下来的一项制度，是一项国际通用的环境管理制度。要完善污染物排放许可制度，尽快在全国范围内建立统一的、覆盖主要污染物的污染物排放许可制度，规范污染物排放行为，禁止无证排污和超标准、超总量排污。企事业单位是污染物排放的主体，要实行企事业单位污染物排放总量控制制度，推进行业性和区域性特征污染物总量控制，使污染减排与行业优化调整、区域环境质量改善紧密衔接，做到增产不增污或增产减污。

（2）构建统一监督所有污染物排放管理体制。应当把改善环境质量作为保护生态环境的出发点和落脚点。建立统一监管所有污染物排放的环境保护管理制度，对工业点源、农业面源、交通移动源等全部污染源排放的所有污染物，对大气、土壤、地表水、地下水和海洋等所有纳污介质加强统一监管。严格环境法规政策标准，进行综合管理，实现要素综合、职能综合和手段综合，实现污染治理的全防全控。协调处理好污染治理、总量减排、环境质量改善的关系，把环境质量反降级作为刚性约束条件，确保区域流域海域的环境质量不降低、生态服务功能不下降。

3.4 健全环境预警联动机制

（1）健全资源环境承载能力预警监测机制。生态环境是承载经济社会发展、生态文明建设活动的空间和基础。一定地域的资源禀赋和环境容量限定其所能支撑的经济和人口规模，决定着生态系统服务功能和生态产品提供能力，也是生态文明的重要标志。应当以流域区域生态环境质量状况及其变化、损害健康的重点污染源和污染物排放情况为基础，构建监测预警机制，对水土资源和环境容量超载区域及时亮红灯，促进发展方式、产业结构及布局的调整优化。

（2）建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制。抓好森林、湿地、海洋等重要生态系统的保护修复，促进流域、沿海陆域和海洋生态环境保护良性互动，促进沿海陆域流域和近岸海域之间、流域上下游不同行政区域之间、自然保护区和重要生态功能保护区内外之间的统筹保护。建立污染防治区域联动机制，对大气污染防治的重点区域陆续建立联防联控机制；对水污染防治，根据陆地和海洋国土空间的统一性，把海洋环境保护与陆源污染防治结合起来，促进海洋环境保护与流域污染防治有效衔接。

3.5 强化公众参与监督机制

生态文明制度建设要更好地发挥群众和社会组织的作用，充分体现政府、公民、企业和其他社会组织共同参与生态文明建设的过程。要大力宣传生态文明理念和环境保护知识，提高全民的环境意识。强化环境信息公开，保障公众环境知情权、参与权和监督权。对涉及民生、社会关注度高的环境质量监测、建设项目环评、企业污染物排放等信息及时公开，主动向社会通报环境状况和突发环境事件。对涉及群众利益的重大决策和建设项目，广泛听取公众意见和建议。引导企业进一步真实、客观地公开环境信息，监督企业按规定公开污染物排放自行监测信息。加强环境标志认证，倡导绿色消费。畅通环保信访、12369环保热线、各级环保政府网络邮箱等信访投诉渠道，实行有奖举报，鼓励环境公益诉讼。建立政府相关部门协作机制，完善政府、企业和社团组织的环境保护参与互动机制。

4 推行生态优先考核制度

4.1 建立奖惩分明考核制度

考核制度是生态文明建设最重要的导向，也是推进落实生态文明建设的指挥棒。习近平总书记在中央政治局第六次集体学习时指出，要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系。一定要彻底转变观念，再不以GDP增长率论英雄。此外，习近平总书记指出要建立责任追究制度，主要对领导干部的责任追究。对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，必须追究其责任，而且应该终身追究。

根据主体功能定位实行差别化的评价考核制度，建立体现生态文明要求的考核目标体系、考核办法和奖惩机制。加强资源环境统计和核算，取消对限制开发区和生态脆弱的国家级贫困地区生产总值的考核，弱化重点生态功能区生产总值考核，执行以生态保护、环境要素质量、低碳环保产业发展等指标为主的政绩考核，将之纳入地方人民政府绩效考核之中。对考核优良的相关部门进行表彰奖励，对考核不合格的部门实施问责。各级政府要定期向上级政府报告生态文明建设目标任务完成情况。考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容和干部选拔任用的重要依据。

4.2 建立生态损害追究制度

（1）探索编制自然资源资产负债表。制定自然资源资产负债表编制的总体框架，开展自然资源资产负债表基础理论和核算方法的研究，编制自然资源资产负债表。探索领导干部任期内自然资源资产损益审计制度和生态环境损害责任终身追究制度，对各级政府主要领导干部实行自然资源资产离任审计，对造成重大生态环境损害的行为，追究行政、刑事责任。

（2）落实生态环境损害责任终身追究制和刑事责任追究制。推动建立领导干部生态环境保护责任追究制度，对那些不顾生态环境盲目决策、造成严重后果的人，要追究责任，而且是终身追究；探索建立自然资源资产负债表，对领导干部进行离任审计。建立企业环保责任追究，震慑企业违法排污行为，完善生态环境损害赔偿制度，将生态环境的损害与公民的损害列入赔偿范围。建立环境损害鉴定评估机制，合理鉴定、测算生态环境损害范围和程度，为落实环境责任提供有力支撑。

5 结语

生态文明建设是一项复杂的系统工程，也是一项长期的战略任务。加快生态文明建设是深化体制改革的重要抓手，更是建设美丽中国的系统保障。加快生态文明建设，必须健全绿色高效决策制度，建立生态有价评估制度，完善生态环境监管制度与推行生态优先考核制度，才能使生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各项制度相互衔接，成为完整的社会主义制度体系。

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