城市老住宅小区拆迁改建研究——以业主出资为主的视角

■陈清波/文

城市老住宅小区拆迁改建研究
——以业主出资为主的视角

■陈清波/文

如何推动那些危旧房较多、生活配套设施较差的城市老住宅小区（亦称棚户区）实施拆迁改造？笔者认为除了对建筑容积率在1.0以下、附近区域新建商品住房价又较高的老小区，可继续采用征收、拆迁、开发模式改造之外，对现有建筑以多层住房为主、容积率已达1.0以上的老小区，宜采用像农村农民在老宅基地上翻建住房那样的新办法:将老小区内的多层住房改建成容积率较高的高层楼房，拆迁改建后每一户的建筑面积可大幅增加，拆迁改建成本基本上由业主按建筑面积分摊。这一种在诸多城市还鲜有实践的拆迁改建模式是否可行？笔者现作一阐述，提请大家研究共探。

一、以业主出资为主实施棚改既必要又合理

（一）政府财政难以大额补助多个棚改工程

以业主出资为主改造老小区的必要性在于:首先，诸多棚改案例表明，采用征收模式改造建筑容积率在1.0以上的城市老小区，其拆迁后的地块出让收入不能抵补其征收补偿支出，有些改造项目甚至要亏空资金几千万元或几亿元。其次，棚改工程较大规模的连续实施，那些缺少可机动财力的地方政府难以承受,难以每年都大量地安排棚改补助资金。所以，改造那些以多层危旧房为主体、容积率在1.0以上的老小区，尤其是在房地产业不景气的条件下，宜摒弃征收模式而另辟蹊径。

（二）以业主出资为主实施棚改合理合法

现阶段，城市老小区中的房屋产权大多属于私有，因而政府牵头组织各业主将生活配套设施较差、建筑面积较小、存在安全隐患的危旧房改建成为住房结构较优、建筑质量较好、使用面积较大、配套设施现代化、居住环境一流的新住房，按权利与义务对等、谁受益谁出资这一社会通行规则，其改建资金的大头应由房屋产权所有者给付。这一点，从古至今农村农民在老宅基地上翻建新房都是自己出资；虽城市老小区改建与农村农民改建住房不完全相同，需要各业主联合起来集体统一行动，但这一特殊性所造成的困难可以通过政府采取若干优惠措施而予以化解。

二、以业主出资为主改造老小区的创新设想

让业主分担棚改所需资金的绝大部分，关键是要充分调动众业主参与拆迁改建的积极性，尽量将阻力转变成为动力。笔者以为在这方面可采取以下多种办法：

（一）采用三种调产安置办法

1.原地增面积调产安置并承担拆迁改建成本。根据老小区业主普遍希望住房面积增大一些、配套设施好一些且无安全隐患等需求，在住宅房调产安置中，安置房建筑面积比被拆原住房增加50%左右，并增加电梯井及其廊道建筑面积10平方米/套。例如某户原住房建筑面积为50平方米，可安置建筑面积能扩大到85平米；所处地段、楼层、是否临街靠边等与被拆原住房相同或接近；拆迁改建成本（包括住房拆迁改建、小区红线内道路等配套设施建设的成本和拆迁改建期间过渡房租赁费等），基本上由拆迁安置户自己承担。商业服务业用房，安置房建筑面积也比被拆房屋增加50%；其安置房所处地段、楼层等与被拆原房屋接近；拆迁改建成本（包括拆迁改建期间的停业损失）自行承担。

2.允许业主在安置房交付前出让或与他人对调被拆房屋。考虑到老小区内有些老人不便于在拆迁改建期间租住他人住房，有些住户不愿意或没实力承担拆迁改建成本；同时，由于楼房质量问题多次发生，人们对房屋的建筑质量及配套要求提高，规划拆迁区外有许多家庭又希望将自己已使用多年的房屋予以改建或置换。所以，在老小区改造中，应允许业主在安置房交付前出让或与他人对调被拆房屋，且在房屋产权过户做证中给予税费减免。被拆房屋出让或对调后，新业主能像老业主那样“原地增面积调产安置并承担拆迁改建成本”。

3.等面积置换新房且不承担拆迁改建成本（只限于住房）。如果某些业主既要在原地段安置，又不愿意承担拆迁改建成本，可让其置换与原住房地段、区位、建筑面积基本相同（电梯井分摊面积另加），且建筑质量和配套设施比原住房要好、经过简装修的新房，不承担拆迁改建的所有成本，并对其在拆迁改建期间的过渡房租赁费给予补贴。为这一类安置户所支付的改造置换成本，通过改建中超出安置面积部分的房屋出让而予以抵平。

（二）将调产安置房建成结构优配套好的高层楼房

1.将安置房建成按我国现行房屋设计规范标准的高层楼房。如果老小区现状建筑容积率已达1.6，那么，按房屋朝南、楼高与楼间距1：1规划设计，建造20层上下的高楼,将建筑容积率提高到2.7-3.0，就能使安置房建筑总面积比被拆建筑面积增加70%以上，从而就有条件实施上述三种调产安置办法。

2.将安置房的户型结构和供排水、道路、绿化、停车等配套设施做好。尤其要尽量将每套住房设计成南北通透的全亮间。大户型住房设计成南北通透的全亮间容易，2户2电梯又小户型的住房要设计成南北通透的全亮间较难。但笔者经细心研究后也可分别设计出能达到南北通透全亮间或接近全亮间的最小户型，其最小建筑面积可分别为76平方米、67.6平方米。

（三）实行多项优惠政策

为激发老小区业主参与棚改的积极性、主动性，政府应根据老小区中危旧房较多、配套设施较差、户均建筑面积较小、业主中老年人占多数、改建中虽提高容积率却属于挖掘现有用地潜能等因素，在老小区改造过程中实施多项优惠政策。主要优惠措施应包括：其一，老小区成片拆迁后改建高楼提高容积率，政府不增收土地出让金；其二，安置房建造中墙改金、人防费、散装水泥费、城建配套费、教育费附加等行政事业性收费予以减免，水、电、气、网络、有线电视等安装降低收费标准；其三，安置房与被拆房屋等面积部分在产权登记做证中税费全免，超过被拆面积部分也予以打折优惠；其四，某些业主若符合当地住房保障对象所设定条件，则在拆迁安置中落实住房保障的优惠政策；其五，鼓励调产安置户在改建中超过可安置面积扩户，扩大部分可按低于市场价的优惠价购买；其六，对按照老小区改造计划签订拆迁改建协议、按约搬迁腾空的业主，政府给予适当的奖励；其七，拆迁改建中行政性管理免收管理费。

三、可行性分析

（一）老小区改建中政府不增收土地出让金符合现行政策规定

在老小区成片拆迁改建且大幅增建过程中，政府不再增收土地出让金，这符合《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中的规定。给拆迁安置户大幅增加调产安置面积并免收土地出让金，这与国务院文件要求县（市）区政府加大对棚户区改造的资金支持，只有暗补与明补的差别，其实质相同。

（二）以业主出资为主改建老小区具有较强的可操作性

尽管老小区住户中部分退休老人也许舍不得出资改建，但相信退休老人的子女中会有很多人愿意出资改建，因为改建后房子的面积大了，质量好了，居住环境优了，房屋资产也大幅增值了，以后即使出让也能卖较高的价格。即使有些业主一时接受不了，但通过亲友、邻居、基层干部等多方人士共同引导劝说，相信他们也一定会转变观念，答应改建。

其二，能以真诚惠民赢得老小区业主的赞同和支持。以往某些城市所实施的房屋征收拆迁工程中，之所以出现钉子户，其中一个重要原因就在于：政府的确在征收拆迁、补偿安置、地块出让中赚钱，从而导致被拆迁户对征收方不信任。而上述多层危旧房较多老小区采用业主承担成本式拆迁改建，政府只贴钱而不赚钱——不增收土地出让金、减免多项税费、并给予一些奖励和补助，其拆迁改建的资金收支账可全部向所有业主公开，安置房建筑设计可征求安置户意见，建筑质量可接受业主代表监督，整个拆迁改建就像农民在老宅基地上翻建新楼房那样可做到设计最优、质量最佳、成本最低。因此，相信这样的拆迁改建能赢得几乎所有被拆迁户的赞同和支持！笔者相信人心都是肉长的，老百姓也是讲道理的，这样的拆迁改建不需要强制拆迁。

（作者单位：浙江余姚市农办）

主要理由：其一，能使老小区业主低成本实现居住条件的显著改善——以较少的资金投入而获取建筑面积较大、建筑质量较优、配套设施较好的新房。因拆迁改建中没有补缴土地出让金，相关税费减免，营销支出很少，签约后安置户可预缴建设资金，建筑工程可设定较低利润率并经招投标选定承建单位，因此，估计房屋建设成本（包括安置房建造成本和小区内配套设施建设成本、前期设计费、旧房拆迁费等）只要每平米3800元左右（中西部地区和东部小城市还要低一些）。若被拆房屋建筑面积为40平方米、60平方米，那么，可安置建筑面积可分别达到70平方米、100平方米，其购买价分别只要26.6万元、38.0万元左右。这个造价，比各城市同地段的商品房价格肯定要低一大截，甚至比几户人家联合建造都要便宜。