上海工伤康复管理工作实践与思考

彭佳平 张 岩 顾菊华

（上海市劳动能力鉴定中心 上海 200065）

上海工伤康复管理工作实践与思考

彭佳平 张 岩 顾菊华

（上海市劳动能力鉴定中心 上海 200065）

本文回顾了上海市开展工伤康复工作的主要情况，介绍了在推进过程中探索工伤康复“早期介入”、加强工伤康复定点机构规范管理、加强工伤康复政策宣传等主要举措，分析了试点工作中存在的问题，并提出相关政策建议。

工伤康复；早期介入；评价标准

2011年，上海市人力资源和社会保障局开始实施工伤康复工作。在推进过程中，积极探索工伤康复“早期介入”模式，按照“先康复、后评残”的总体要求，引导工伤职工尽早进行康复治疗，同时加强工伤康复协议机构管理，促进协议机构规范康复医疗服务，保障基金合理支出。

1 基本情况

1.1 政策措施

2011年1月，公布实施《上海市工伤康复管理试行意见》。2013年9月制定实施《上海市工伤康复管理办法》，主要对工伤康复对象、康复机构、康复申请、康复确认及结算办法等内容进行了规定。

住院工伤康复主要采取工伤人员及用人单位自愿申请，区县劳动能力鉴定部门受理，市劳动能力鉴定中心委托康复医学专家结合伤情病史进行确认。确定岳阳医院、徐汇区中心医院、第八人民医院、杨浦区老年医院、养志康复医院为工伤康复定点机构，实行协议管理。

1.2 施行情况

2011年至2014年，全市申请住院工伤康复1411人次，经审核符合住院工伤康复条件的为1340人次。住院工伤康复核准人次的病种分布，最多的是骨折479人，占35.7%，其次是颅脑损伤244人，占18.2%，脊柱脊髓损伤200人，占14.9%，手外伤191人，占14.3%，关节软组织损伤142人，占10.6%，烧伤42人，占3.1%，周围神经损伤20人，占1.5%，截肢18人，占1.3%，持续植物状态4人，占0.3%。5家工伤康复定点机构2013年收治工伤康复人员平均住院天数为76天，次均费用4.3万元，日均费用564.8元。

2 管理举措

2.1 推行工伤康复早期介入

2012年起，依托养志康复医院专业技术力量，开展工伤康复早期介入工作。养志康复医院作为市残联直属康复专科医院，设立专门团队，先后在松江、闵行、青浦、嘉定、浦东（南汇）、奉贤等区县工伤认定受理窗口派驻工伤康复专员，专门负责接受工伤人员有关工伤康复政策咨询，引导符合条件的工伤人员申请工伤康复，发挥了积极作用。

2.2 试行《住院工伤康复筛选指南》

为了便于区县劳鉴部门早期甄别具有工伤康复价值的职工，提高工作效率，2014年市劳动能力鉴定中心依据《工伤康复住院标准》和《脑卒中等8个常见病种（手术）康复医疗双向转诊标准（试行）》，在充分听取康复医学专家、康复定点机构和区县劳鉴部门意见的基础上，制定《住院工伤康复筛选指南（试行）》，对符合一定标准条件的工伤人员，从工伤认定早期就发出住院工伤康复相关政策告知书，引导工伤人员和用人单位申请住院康复。

2.3 开展工伤康复定点机构服务质量评估

2014年，依托康复医学专家力量，组织开展工伤康复定点机构服务质量评估工作。评估内容包括医院自评25项、现场检查55项、历年数据分析、病人满意度调查等，并充分听取社保、医保相关部门意见，对工伤康复定点机构提供康复医疗服务情况进行系统性评估。评估报告作为工伤康复定点机构续签服务协议的重要依据，从而促进定点机构进一步加强规范管理，提高服务质量。

2.4 组织用人单位参加康复机构“开放日”活动

为了提高用人单位对工伤康复的认知度，加强政策宣传和引导，区县劳动能力鉴定部门组织100家工伤发生率比较高的用人单位，分批参加养志康复医院开放日活动，通过参观康复设施设备、工伤康复政策培训、康复医学专业知识培训，消除用人单位对工伤康复不必要的误解，共同引导工伤人员积极参加工伤康复治疗，起到良好效应。

此外，人社部门分析住院工伤康复人数、病种、费用等情况，对工伤康复费用支出进行合规性审查，为进一步规范康复工作提供依据。

3 问题分析

3.1 住院工伤康复申请人数相对比较少

虽然经过几年实践，上海住院工伤康复申请人数有了较大幅度增长，2011年仅87人次，2014年达到630余人次，但与全市每年5万人左右工伤鉴定量相比还存在一定差距。经抽样调查，本市具有住院工伤康复价值的人数约占鉴定人数的2%，目前申请人数与此相比还有较大的推动空间。经分析，进一步拓展住院工伤康复人群还存在以下影响因素。

一是工伤人员和用人单位对工伤康复政策缺少认知。目前本市住院工伤康复采取自愿申请的方式，因此，政策实施的效应与工伤职工及用人单位的认知度密切相关。从实际情况看，本市工伤职工中外来务工人员比较多，经济条件比较差，在发生事故后，工伤职工本人多数希望早作鉴定、早拿补偿、早日回家，甚至认为康复治疗后会降低鉴定级别，影响工伤待遇。

二是部分工伤人员更加适合门诊康复。由于上海产业结构等因素，发生工伤事故的伤情相对较轻，2014年经工伤鉴定1-4级占0.9%，5-6级占1.6%，7-10级占88.6%，未达标准的占8.9%。根据伤情程度，有工伤康复价值的人群中有较大部分适合门诊康复，并不需要住院康复。经抽样调查，适合门诊康复的比例约占工伤鉴定人数的10%，占具有康复价值人数的80%。而目前门诊康复尚未纳入本市工伤康复管理范围。在实际操作中，部分工伤职工通过工伤医疗途径解决门诊康复需求。

3.2 工伤康复协议机构规范化管理有待加强

一是工伤康复服务规范需要进一步完善。从开展的工伤康复定点机构服务质量评估工作来看，虽然总体上康复机构能够较好地履行服务协议，工伤人员比较满意，但是也存在专业人员和设施设备配置不平衡、康复治疗项目需要进一步规范等问题，特别是针对工伤康复疗效缺乏统一的评价规范。对此，需要建立相应的执行规范和评价机制，合理评价康复定点机构的工伤康复服务质量和治疗效果。

二是要加强对工伤康复费用支出的监督和指导。从调研情况来看，住院工伤康复的平均床日费用为500-600元/天。费用支出高于非工伤康复医学治疗收费水平，是否存在不合理的费用，有待进一步完善相应的管理和监督机制。

3.3 工伤康复经办管理工作需要进一步完善

一是加强劳动能力鉴定机构与康复机构的协作。本市大部分区县劳动能力鉴定部门由于日常工伤认定、工伤鉴定事务比较繁忙，人员力量缺乏，开展工伤康复工作的动力不足。本市2012年起推行工伤康复“早期介入”，依托养志康复医院在部分区县劳动能力鉴定部门派驻工伤康复专员，这些区县的工伤康复申请人数明显增加，也从侧面反映了专职人员的宣传引导对推动这项工作具有重要作用。

二是住院工伤康复支持政策需要进一步完善。本市对公办医院普遍实行住院床位周转考核制度。本市5家工伤康复定点机构中有4家是公办医院，康复科平均住院天数最短13天、最长26天。而工伤康复住院周期较长，一般为2-3个月，在一定程度上影响了协议机构接收工伤康复病人的积极性。目前，由于住院工伤康复人数不多，矛盾并不突出。如果康复人数增加，而这一情况得不到妥善解决，将会影响工伤康复整体工作的推进。

4 思考和建议

回顾本市工伤康复试点情况，根据人社部关于进一步做好工伤康复试点工作的有关要求，下一步将在以下几方面推进有关工作。

4.1 积极推进工伤康复早期介入

继续推广运用《住院工伤康复筛选指南》，指导区县劳动能力鉴定部门在工伤认定早期就介入政策宣传，引导工伤人员和用人单位参加康复治疗。同时，进一步依托工伤康复定点机构专业力量，在区县劳动能力鉴定部门派驻专业人员，进一步规范和优化服务流程，使符合条件的工伤人员尽早接受工伤康复治疗。

4.2 探索工伤康复标准体系建设

参考康复医疗质量控制标准、工伤鉴定标准等依据，建立相应的服务规范和质量评价标准，组织专家定期测评定点机构住院工伤康复服务质量情况，评价工伤康复治疗效果。建立工伤康复计划督查制度，定期组织专家对定点机构为工伤康复人员制定的康复计划及费用支出的合理性进行考评，促进定点机构进一步规范服务。

4.3 适时探索推进门诊工伤康复

《人力资源社会保障部关于进一步做好工伤康复试点工作的指导意见》（人社部发[2013]83号）提出要“探索社区康复、门诊康复等多种康复服务形式”。结合本市实际，积极探索门诊康复的有效形式，从而扩大政策覆盖面，方便工伤人员接受康复治疗，提高工伤基金使用效率。

4.4 加强工伤康复政策宣传

继续推进工伤康复定点机构开放日活动，鼓励各区县劳鉴部门对工伤发生较多的单位，组织开展相应的政策宣传和咨询工作，提高用人单位对工伤康复的认知度，消除对工伤康复不必要的误解，共同引导工伤人员积极参加工伤康复治疗。

[1]人力资源社会保障部.关于进一步做好工伤康复试点工作的指导意见（人社部发[2013]83号）[Z].2013.

[2]赵永生.中国工伤康复战略发展构想[J].中国医疗保险,2013（6）：64.

[3]任行.国外工伤职业康复发展与我国职业康复的思考[J].中国医疗保险，2014（7）：60.

The Practice of and Thinking on Industrial Injury Rehabilitation Management in Shanghai

Peng Jiaping, Zhang Yan, Gu Juhua (Shanghai Labor Ability Appraisal Center, Shanghai, 200065)

This article reviewed the practice of industrial injury rehabilitation in Shanghai, introduced main actions such as "early intervention", intensifying the standardized management on designated rehabilitation organization, and promoting policy propaganda in the process of propelling this work, analyzed the problems existing in the pilot works, and put forward relevant policy suggestions.

industrial injury rehabilitation, early intervention, evaluation standard

F840.684 C913.7

A

1674-3830（2015）6-59-3

10.369/j.issn.1674-3830.2015.6.15

2015-5-19

彭佳平，复旦大学公共政策博士研究生，现任上海市劳动能力鉴定中心副主任，多年从事医疗保险、工伤康复与劳动能力鉴定管理工作。