新建项目压覆煤炭资源行政管理问题研究

■ 甄 莎/高伟明

（1.河南省山水地质旅游资源开发有限公司，郑州 450000；2.中国地质大学(北京) 地球科学与资源学院，北京100083；3.中国矿业大学（徐州）管理学院，江苏 徐州 221116）

新建项目压覆煤炭资源行政管理问题研究

■ 甄 莎1,2/高伟明3

（1.河南省山水地质旅游资源开发有限公司，郑州 450000；2.中国地质大学(北京) 地球科学与资源学院，北京100083；3.中国矿业大学（徐州）管理学院，江苏 徐州 221116）

根据新建项目对煤炭资源的压覆审批流程和煤炭资源国有属性的特点，新建项目压覆煤炭资源行政管理面临的问题主要来自法律、行政、经济三个方面。分析新建项目压覆煤炭资源行政管理现状可知，矿业权人和国家的权益在压覆过程中没有得到很好的维护；缺少专门的管理办法，现有的行政审批难以有效地解决我国当前面临的煤炭资源压覆问题，行政审批职能部门协调困难、衔接有漏洞；缺少合理完善的经济补偿机制，建设方所交费用与压覆煤炭资源的价值不符，补偿款不到位。建议：(1)制定专门的压覆煤炭资源管理办法；(2)完善行政审批流程；(3)健全压覆补偿机制。

新建项目；压覆煤炭资源；法律法规；行政审批；经济补偿

0 引言

新建项目压覆煤炭资源是指在当前技术经济条件下，因受新建项目的影响，从而导致已查明的煤炭资源不能再被开发利用的情况。随着国民经济的快速发展，高铁、高速公路、城市新城区建设规模不断扩大，煤炭资源新增压覆量逐年增多，严重影响到煤炭行业的可持续发展。煤炭资源的潜在价值巨大，加之煤炭资源的不可再生性、区域分布不均匀性等，决定了其一旦被压覆就会造成巨大的、不可挽回的损失。目前，国内外对压覆煤炭资源的研究主要集中在压覆煤炭资源的技术认定及处理方面[1-4]，关注压覆煤炭资源价值评估[5]，绿色开采[6]等问题。而关于新建项目压覆煤炭资源行政管理方面的研究还很少。由于目前新建项目压覆煤炭资源的行政管理制度还不够健全，本研究通过对压覆煤炭资源行政管理中存在的问题进行分析并提出完善建议，以期达到完善新建项目压覆煤炭资源行政管理制度体系，促进能源、经济和社会可持续健康发展的目的。

1 与压覆资源相关的行政管理现状

根据新建项目对煤炭资源的压覆审批流程和煤炭资源国有属性的特点，新建项目压覆煤炭资源行政管理面临的问题主要来自三个方面，第一是法律方面，主要涉及与压覆的相关法律法规和管理办法；第二是行政因素，主要涉及压覆行政审批；第三是经济因素，主要涉及压覆补偿。

1.1 压覆资源相关法律法规

目前，我国已经颁布实施了数十个与矿产资源压覆管理工作相关的法律法规，分为全国性法律法规、国土管理部颁布的管理办法、省级及以下行政管理部门颁布的管理办法三个层次。全国性法律法规对新建项目压覆矿产资源问题进行了直接或间接地规定，包括《中华人民共和国煤炭法》、《中华人民共和国矿产资源法》、《物权法》、《矿产资源登记统计管理办法》等等。国土资源部专门针对资源压覆问题出台了多项具体的通知或管理办法，如国土资源部2000年颁布实施了《关于规范建设项目压覆矿产资源审批工作的通知》（国土资发〔2000〕386号），以规范建设项目压覆矿产资源的审批管理工作，2010年制定实施了《关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》（国土资发〔2010〕137号），2012年下发了《关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》（国土资发〔2012〕77号），明确指出建设方压覆矿产资源需要与矿业权人签订补偿协议。为了更好地贯彻执行上述法律法规，各矿产资源大省（自治区）的国土资源行政主管部门也都根据各自实际情况，制定实施了一系列配套的通知、办法等，用来规范具体的矿产资源压覆管理工作，例如《河南省建设项目压覆矿产资源管理办法》、《内蒙古关于建设项目压覆矿业权有关事宜通知》、《关于做好江苏省建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》等等。

1.2 压覆资源审批流程

目前，政府主要运用行政审批手段对新建项目压覆矿产资源进行管理。审批新建项目压覆矿产资源的部门主要包括县级矿产资源主管部门（县国土资源局）、省（区、市）国土资源厅、国土资源部。县国土资源局负责新建项目压覆非重要矿产资源的审查、核实及出具是否压覆重要矿产的评估报告并将之上报至国土资源厅。省（区、市）国土资源厅负责对县级国土资源局上报的压覆非重要矿产资源申请的审查、审批，并负责接受新建项目压覆重要矿产资源的申请及审查，将其上报至国土资源部。国土资源部对压覆重要矿产资源做最终的审查、核实。通过行政审批、管理当事人行为、协调建设方、矿业权人和国家三方的矛盾和利益诉求，对压覆情况进行控制和把关，以达到控制和减少不合理压覆矿产资源的目的。审批主要包括查询、评估、提交资料、签订补偿协议、办理手续五个步骤。新建项目压覆煤炭资源行政审批主要流程如图1所示。

1.3 压覆资源经济补偿

目前我国对压覆资源一般实行有偿压覆，新建项目压覆煤炭资源需要对矿业权人进行补偿。根据国土资源部2010年颁布的《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》，经济补偿包括两方面：一是补偿矿业权人缴纳的价款，即矿业权人获得探矿权和采矿权时向国土资源部门缴纳的价款；二是矿业权人其他损失，包括所压覆的矿产资源分担的勘查投资、已建的开采设施投入和搬迁相应设施等直接损失。

图1 新建项目压覆矿产资源审批流程图

2 与压覆相关的行政管理中存在的问题

通过对新建项目压覆煤炭资源行政管理现状分析可知，矿业权人和国家的权益在压覆过程中没有得到很好的维护。

针对矿业权人权益，现有法律法规很少关注矿业权人的相关利益，同时相关法律和政策执行不到位，新建项目压覆煤炭资源给矿业权人带来的损失往往很大，而矿业权人缺少利益诉求的通道，签署补偿协议基本上都是被逼无奈；审批流程由于不重视矿业权人参与及其合法权益的保护，建设方与矿业权人的补偿协议既难以达成，又难以执行；对矿业权人的压覆经济补偿不合理，目前新建项目压覆煤炭资源只需付出极小代价就可以压覆，大部分是无偿压覆，即使有偿压覆，建设方也是按照探矿权和采矿权价款进行补偿，补偿费用小于被压覆煤炭资源的实际市场价值，甚至小于矿业权人实际的损失。

根据现有法律法规，压覆补偿难以体现矿产资源国家所有的资源属性和相关权益，也难以准确反映压覆项目的真正建设成本。《物权法》第一百一十九条规定国家实行自然资源有偿使用制度，《中华人民共和国土地管理法》规定国家依法实行国有土地有偿使用制度。被建设项目压覆的矿产资源一般都是长期的或永久的，在一定技术条件下很少有再次被开采的价值。但现行的法律法规中，建设项目在进行建设时，只体现了国有土地有偿使用的规定，而没有体现矿产资源国家所有的资源属性。

此外，新建项目压覆煤炭资源行政管理在法律法规、行政审批、经济补偿方面还存在以下问题。

2.1 压覆资源相关法律存在的问题

缺少专门解决新建项目压覆煤炭资源的管理办法。相关法律法规的缺失，会增加不合理的煤炭资源压覆，造成煤炭资源的浪费。同时，不能合理有效地规范相关主体的市场行为，难以维护国家和相关矿业权人的合法权益，势必影响国民经济的持续健康发展。

现有的法律法规缺乏对地方政府相关权责的界定，致使地方政府不重视煤炭资源的压覆问题。在现有的关于压覆矿产资源法律法规中，无论是全国性法律，还是省级行政主管部门制定的管理办法，对地方政府相关权责进行界定的还比较少。由于法律法规缺少这方面的权责界定，地方政府往往不重视资源压覆问题，甚至为了“政绩”对新建项目压覆煤炭资源采取一刀切或者一边倒的管理手段，帮助建设方取得重要矿产资源的压覆审批，致使大量煤炭资源被不合理压覆。

2.2 压覆资源行政审批存在的问题

现有的行政审批难以有效地解决我国当前面临的煤炭资源压覆问题。运用行政审批手段对煤炭资源压覆问题进行管理，手段单一，并且在处理压覆问题审批的要求和具体流程上存在严重不足，建设方往往可以以极小的代价取得压覆权，这就很容易造成建设方及其利益相关者轻视被压覆矿产资源的价值，并且利用各种手段影响压覆审批工作。另外，审批人员的权利大，压力也大，并且较容易受到钱、权等因素的影响，很难坚持科学的审批原则，造成审批结果难以体现应有的合理性和科学性。

行政审批职能部门协调困难、衔接有漏洞。目前对压覆煤炭资源进行审批的部门是国土资源部门，而对煤炭资源进行管理的是国家能源部门。在管理过程中，从中央到地方，都把审批权和资源管理划归不同的部门，每个部门只了解一个方面的情况，无法全面掌握煤炭资源的储量状况、勘探和压覆的实际情况，不利于综合管理，更不利于压覆矿产及时审批，缺少对各级管理部门职责、任务的具体规定。

2.3 压覆资源经济补偿存在的问题

缺少合理完善的经济补偿机制，建设方所交费用与压覆煤炭资源的价值不符。建设方为压覆矿产资源缴纳的费用应该包括三种：补偿矿业权人缴纳的价款、资源补偿费、其他损失。被压覆的煤炭有两种价值：未开采前的自然价值和开采后的价值。实际工作中，建设方按照自然价值进行补偿，价款小于被压覆煤炭的实际价值，建设方所交费用与压覆煤炭资源的价值不符，这是对煤炭资源的浪费。

补偿款不到位。实际工作中，存在建设方对矿业权人的补偿款不到位的问题，尤其是政府主导的新建项目或政府引进的大型项目压覆了煤炭资源后，往往不按照补偿协议进行补偿。用经济手段对建设方压覆行为进行约束的目的没有达到，对煤炭资源的保护没有落到实处。

3 完善建议

3.1 制定专门的压覆煤炭资源管理办法

压覆涉及多方主体利益，关于压覆的法律法规应该是正确处理压覆项目的基础，尤其是行政法规和地方性政府规章，对于解决压覆的实际问题具有十分重要的指导意义。因此，制定专门的压覆煤炭资源管理办法是进一步做好压覆煤炭矿区管理工作的基础和前提。通过编制该管理办法，可以进一步规范政府相关部门的职责和行为，提高政府在国民经济建设中的服务水平，可以更好地规范相关主体的市场行为，维护国家和相关矿业权人的合法权益，促进国民经济的持续、健康和有序发展，也可以避免不合理的资源压覆，保护不可再生的煤炭资源。

3.2 完善行政审批流程

市场经济的良好运行，需要“有形的手”和“无形的手”共同作用。压覆虽然是一种市场经济行为，但压覆的对象是国家所有的矿产资源，因此对待压覆应当行政手段与经济手段并用——构建以行政调解为主、经济刺激为辅的管理方式，加强调控，实现对压覆矿产资源行为的适当“管制”。

完善新建项目压覆煤炭资源审批流程主要是优化审批管理流程，将流程按照新建项目的申请进展情况分为三个阶段：项目的可行性论证阶段，主要是查询是否压覆矿产资源，并对压覆资源情况进行评估；项目申请及审批阶段，主要通过用地审批和项目立项建设审批两个环节审查新建项目是否获得压覆审批；项目申请获批后阶段，主要是交纳压覆相关的费用，涉及交给国家和矿业权人的补偿款。在整个审批流程中，使矿业权人参与进来，保障矿业权人的利益，增加项目建设的压覆成本，从而减少不合理的资源压覆。同时，国土资源部门和煤炭管理部门在审批流程中应该相互配合，担负起相应的管理职责，详见表1。

3.3 健全压覆补偿机制

在完善相关法律法规、行政审批管理制度后，需要建立一个完善的新建项目压覆煤炭资源补偿机制，主要包括以下三个方面：建立对国家和矿业权人双重补偿流程，补偿流程遵循既保护煤炭资源，又不影响经济建设的原则；制定压覆煤炭资源评估方法，对新建项目压覆煤炭资源进行合理评估；确定压覆各阶段需要注重的细节，主要包括压覆查询、压覆补偿标准、补偿对象、压覆税费、缴纳期限等方面。

表1 新建项目压覆煤炭资源审批中管理部门的职责

图2 新建项目压覆煤炭资源补偿流程

新建项目压覆煤炭资源补偿流程如图2所示。新建项目在可行性研究时期，就需要到地方国土资源管理部门去进行煤炭资源储量分布查询，并和矿业权人取得联系，共同制定相应的方案。根据煤炭资源地理位置和压覆补偿标准，评估压覆补偿费用、建设成本等确定建设方案，然后与矿业权人和国土资源部门进行建设方案沟通，并初步达成意向协议。建设方对矿业权人的补偿包括建设方直接补偿矿业权人的各类损失，并和矿业权人签订压覆协议。建设方对国家的补偿，主要以缴纳税费形式为主，征收煤炭资源压覆费或者煤炭资源占用税。补偿金额主要以压覆煤炭资源的价值评估为准，按照计量评估金额进行缴纳。缴纳期限一般要求在项目开工前或者开工后三个月内。对缴纳给国家的压覆税费，应成立专门的账户，对“三下开采”、“绿色开采”等先进或高成本开采压覆煤炭资源的方式进行奖励或补贴，提高矿业权人开采压覆煤炭资源技术革新的积极性，形成良性循环。

4 结语

当前，虽然存在着煤炭资源产能过剩等问题，但并不意味着我国煤炭资源储量过剩，从长远看，煤炭作为重要能源依然在我国今后经济发展中起着重要作用，煤炭资源作为不可再生的资源仍需要得到重点保护。本研究以期对健全压覆煤炭资源的行政管理制度，有效减少煤炭资源不合理压覆提供理论参考，促进国民经济和社会的可持续健康发展。

[1]Otto J.Global Mining Taxation Comparative Study[M]. Colorado： C.S.M,2000： 22-26.

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[3]李英龙,李柏林,李文瑶.矿产资源价值及采矿权价值评估理论探讨[J].金属矿山,2002(11)：1-2，5.

[4]王振贵,孟广才,沈文杰.新建工程项目压覆矿产资源评估工作内容及方法[J].吉林地质,2007,26(4)：113-115.

[5]张士虎.建设项目压覆矿产资源调查评估方法探讨[J].资源环境与工程,2012,26(3)：278-280.

[6]缪协兴,钱鸣高.中国煤炭资源绿色开采研究现状与展望[J].采矿与安全工程学报,2009(1)：1-14.

Study on the Problems that We Face in Governing Coal Resources Overlaid with the New Project

ZHEN Sha1,2, GAO Weiming3
(1.Henan Shanshui Geological Tourism Resources Development Co., Ltd, Zhengzhou 450000, China; 2.School of Earth Sciences and Resources, China University of Geosciences, Beijing 100083; 3.School of Management China University of Mining and Technology, Xuzhou Jiangsu 221116)

Based on approval process and the characteristics of state-owned property of coal resources, the main problems that we face in governing coal resources constructed over the new project involves legal, administrative, and economic aspects. This paper introduces these problems as follows: persons owned the mineral right and the rights and interests of the state aren't protected well in the process of covering; lack of specialized management approach, and the problems that we face in constructed over coal resources cannot be efficiently resolved by the existing administrative examination and approval; the functional department responsible for administrative approval is quite difficult in coordination and connection; lack of reasonable and perfect economic compensation mechanism, and fee paid by the building side does not assort with the value of covered coal resources; and the compensation is insufficient. For that reason, this paper suggests that we should formulate special management measures, perfect the administrative examination and approval process, and build sound compensation mechanism.

new project; covering mineral resources; laws and regulations; administrative examination and approval; economic compensation

F407.1；F062.1

C

1672-6995（2015）04-0024-04

2014-11-26；

2015-01-08

中央高校基本科研业务费专项（2013DXS02）

甄莎（1987-），女，河南省焦作市人，中国地质大学（北京）地球科学与资源学院博士研究生，主要从事资源产业经济与管理和地质公园申报与规划工作。