基于内部控制视角下加强行政事业单位财务管理的思考

2015-05-15于露露

时代金融 2015年12期

于露露

（大连市教育局（大连市职业技术教育培训中心），辽宁大连 116021）

预算管理、固定资产管理、政府采购管理、收支管理及内部审计是我国行政事业单位财务管理的核心，财务管理直接影响到单位经济活动能否顺利开展。虽然目前我国行政事业单位财务管理水平不断提高，但也存在一些突出问题。如何使内部控制的组织、分工、程序、方法、标准和规程在财务管理中发挥积极有效作用，真正起到预防腐败、控制风险、保障国家资金安全和有效使用，尤为重要。

一、内部控制视角下行政事业单位财务管理存在的问题

（一）预算管理方面存在的问题

我国行政事业单位经费主要来源于财政拨款，预算管理是财务管理工作的基本依据，占据着举足轻重的作用。但在实际工作中，预算编制、预算执行、预算监督各环节暴露出一些问题，导致预算管理职能未能有效发挥。

1.预算编制方法不规范、编制时间短，内部控制不健全。一是预算编制方法单一。一些行政事业单位惯用“上年基数+本年调整”的方法进行预算的编制工作，而不是依据下年度工作计划和实际情况，往往导致年底经费不足工作无法顺利开展或资金大量结余造成资源浪费。二是预算编制时间仓促。预算编制的时间一般在上年的10月，从预算布置到上报审批在半个月左右，时间紧、任务重，预算项目指标无法在短时间内得到充分的调研和论证，影响预算编制的质量。三是预算编制人员混乱，岗位职责不清。一些行政事业单位由于内部控制制度不完善，预算编制往往由财务部门牵头编制，但业务部门预算意识和参与积极性不高，导致预算编制内容笼统，不能有效分解和细化，影响预算执行。

2.预算执行不力，随意性大，缺乏绩效考评激励奖惩机制。一是预算管理的法律意识和责任意识不强。一些行政事业单位存在“重形式预算、轻实质管理”，不按预算执行、超预算范围执行、擅自改变资金用途，导致预算形同虚设。二是预算绩效考评体系不健全。一些单位未建立预算绩效考评体系，预算执行的好坏缺乏相应的问责机制和激励奖惩机制，导致预算执行失去应有的约束力。

3.预算缺乏有效监督检查。一些单位尚未设立预算管理监督检查机构，有些监督检查仍停留在粗放水平，检查方式多以抽查、专项检查为主，缺乏动态、连续的全过程、全方位监督跟踪管理，检查频率和深度不能与预算管理的要求相适应。另外，监督检查的处理机制也不够健全，无法及时反馈结果。

（二）固定资产及政府采购管理方面存在的问题

我国行政事业单位固定资产管理普遍存在“重使用、轻管理”等不规范、管理薄弱的现象，造成国有资产闲置、浪费、使用率低，甚至流失。

1.固定资产购置计划性不强，增减变动手续不全，随意性大。一是不重视预算编制，对需要新增、更新的固定资产未列计划，未经主管部门审核、批准盲目购入设备；二是不进行事前论证和可行性分析，盲目购置大型专用设备，使用率低，投资成本难以收回，有的甚至长期闲置造成国有资产浪费；三是不按规定实行政府采购，逃避政府采购的监督；四是新增、盘盈等增加的资产不入账，盘亏、转让、报废等处置的资产也未经审批就自行冲账；五是出租、出借固定资产，全凭单位负责人一句话，手续不完备，加之管理乏力，导致国有资产流失严重。

2.账实不符，账外资产存量大。“账账相符、账卡相符、账实相符”，这是对固定资产核算和管理的基本要求。有些单位由于会计人员和固定资产保管人员的更换交接不明不清，致使资产账实不符；有些单位资产不进行明细分类核算，特别是对大宗同类耐用品，未按固定资产进行管理，而是随购进随列支；有些单位对出租的固定资产不进行备查、登记，捐赠、无偿调入的固定资产不进行核算，致使单位的国有资产在无形中流失。

3.单位财务内部控制机制不健全、制度执行不力，固定资产未能定期清查、盘点，造成单位“家底”不清。一些单位岗位职责不明确，账物一人管理。缺乏监督制约机制，严重违反了账物管理相分离的原则。

（三）收支管理方面存在的问题

一是财务管理制度缺失，无法依法依规履行财务管理职能。单位未能根据国家法律法规和内部控制规范的要求制定本单位行之有效的财务管理办法，造成财务管理内部控制混乱。二是会计核算不规范，造成收支管理不规范。单位未将应纳入预算管理的预算外资金全部纳入单位预算，进行统一核算和管理，使预算管理流于形式，未真正做到“收支两条线”；支出控制不严，审核、监控不力，专款不专用。

(四)内部审计机制方面存在的问题

一是内部审计机构的设置缺乏独立性。行政事业单位内部审计机构通常为单位的一个内设部门，工作定位不明确，缺乏独立性、权威性，因此无法有效开展会计账目、固定资产等财务管理相关监督检查工作。二是内部审计机构人员素质不能达到内部审计的要求。内部审计人员往往是兼职人员，对审计工作不能胜任，开展工作时只能借助第三方外聘审计机构，造成内部审计工作的质量和力度大打折扣。

二、内部控制视角下加强行政事业单位财务管理的对策

（一）规范预算管理制度

1.加强预算编制的科学性和规范性，健全内部控制制度。一是创新预算编制方法，全面测算基础数据。科学选择预算编制方法，可适当借鉴零基预算编制方法的思路，打破固有思维，结合上年度单位的收入来源及支出情况，重新测算预算支出需求，科学细化编制预算，做到合理配置资源，使预算编制具有前瞻性和可行性。二是安排充足的预算编制时间，做好充分准备。由于预算编制是一个复杂、系统性工作，关系到下年度全部资金的拨付，因此需要充足的时间进行调研论证。单位可提前启动预算编制，做好论证和综合分析。三是增强全员参与编制预算的责任意识，加强内部控制。预算编制不仅仅是财务部门的工作，单位应加强内部控制管理，最大可能调动全员参与预算编制的积极性，做到责任明确，分工合理，相互配合。

2.加强预算的执行力度，建立健全绩效考评体系。在预算编制达到合理、科学的基础上，单位要加大预算的执行力度。首先，预算下达后，层层细化分解到各部门、各环节、各岗位，进行预算执行责任管理和绩效考评机制，将预算执行情况与员工年度考评挂钩。其次，加强预算执行刚性，进行内部控制制度约束，严禁超范围、超标准、随意改变资金用途。再次，实行预算执行情况通报制度，定期将预算执行情况进行通报，保证预算执行进度。

3.强化预算的监督和控制。一是充分发挥内部审计监督作用，作为提高预算管理水平、强化预算监督考核的组织保障。对预算的监督和贯彻执行情况进行审计和监督，做到事前控制、事中监督、事后审计。二是引入社会监督机制。通过预算公开接受社会群众监督，及时核实处理反馈公众反映的问题，做到预算全过程公开透明。

（二）健全固定资产及政府采购管理制度

1.完善固定资产管理内部控制制度，增强单位负责人、财务人员和固定资产保管人员的责任意识。一是单位负责人真正承担起固定资产管理的责任，这是解决行政事业单位固定资产管理薄弱的关键所在。二是单位应当定期将会计账簿与实物、款项及有关资料相互核对，保证会计账簿与实物及款项的实有数额相符，从而增强会计人员的责任意识。三是记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、固定资产保管人员的职责权限应当明确，并相互制约。单位应明确分工，设置固定岗位，确定岗位职责和权限，记账人员与固定资产保管人员职责分离，做到“管账的不管物，管物的不管账”，形成完整的资产监控体系。

2.扩大政府采购的范围和规模，加强政府对资产购置的监管。科学制定政府集中采购目录和政府采购限额标准，完善政府采购资金财政直接拨付办法，行政事业单位在购置、新建固定资产时，一律通过政府采购的形式进行，使固定资产的增加在源头上得到有效控制。

（三）完善收支管理制度

1.健全收支管理内部控制制度。行政事业单位应根据国家法律法规和规章制度要求，建立健全本单位的财务管理制度，对保障财务管理工作顺利开展、规范财务管理工作程序十分必要。一方面使财务人员有法可依有章可循；另一方面使财务工作职能细化，相互监督、相互牵制，受内部控制程序制约。

2.规范会计核算，加强财务人员队伍建设。行政事业单位要定期开展财务人员业务培训、会计职业道德讲座等，使财务人员在业务能力和职业操守同步提升，使单位财务管理水平和效率不断提高。

（四）强化内部审计制度

内部审计工作是行政事业单位内部控制工作的重要手段，检查、监督和评价都需要内部审计贯彻执行。一是内部审计工作的开展需要设立专门的审计机构，并且保证其独立性和权威性，使其能够独立开展内部审计工作，直接对单位一把手负责。二是配备具有胜任能力的内部审计人员，加强审计人员队伍建设，使其在执行工作中不受其他部门利益的干扰，从而保证内部审计工作落到实处，提高本单位财务管理水平。