我国房产税改革试点探讨

宁晓娜

（西安财经学院行知学院，陕西 西安 710038）

一、房产税改革的进程

有关房产税改革，最早见于2003年中央出台的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》：“实施城镇建设税费改革，条件具备时对不动产开征统一规范的物业税，相应取消有关收费”。当时的提法还是叫“物业税”，后来经专家论证考虑，认为“物业税”的称谓存在一些潜在的问题（比如人们容易把它和熟悉的物业费分不清楚）。经过几年时间的发展，随着经济形势的转变，物业税向房产税过渡的条件日趋成熟。2011年，重庆市人民政府发布《重庆市关于开展对部分个人住房征收房产税改革试点的暂行办法》，办法规定重庆市于2011年1月28日起对新购高档住宅、存量独栋别墅、非重庆居民购买的第二套及以上住房征收房产税。上海市政府从2011年1月28日开始对上海居民新购的第二套及以上住房和非上海居民的新购住房征收房产税。此后，房产税试点扩容的消息不断，但都没有真正全面铺开。2013年2月国务院发布的《国务院办公厅关于继续做好房地产市场调控工作的通知》（简称“国五条”）的细则，为房产税的深化改革提供了一个发展的方向。同年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提及房地产税，并要求“加快立法并适时推进改革”。

二、我国房产税改革试点概述

（一）沪渝房产税试点内容比较

表1为两市试点的具体细则。从课税对象上看，重庆模式主要针对高档住房，其政策目标也是非常明显的，即抑制高端住宅消费，从而达到“抽肥补瘦”的目的；上海模式主要针对增量房，存量住宅不在征税范围内，主要是为遏制炒房行为。从税率来看，重庆采用累进税率模式，交易价格越高，适用税率越高；上海税率一般为0.6%，但在计算税额时按交易价的70%进行，可以认为有效税率为0.42%。从计税依据看，两者都按交易价而不是评估价。从免税面积上看，重庆存量独栋商品住宅、新购高档住宅分别按每户180、100平方米免税；上海按人均60平方米的面积免税。

表1 沪渝房产税试点细则对比

（二）试点具体效果评述

第一，从财政收入的角度来看，房产税试点当年，重庆房产税税额为20.89亿元，11～13年累计征收房产税不超过80亿元，而重庆市的地方财政税收收入分别为881.07亿元、970.17亿元、1112.62亿元。①上海市财政局宣布2011年征得房产税73.66亿元，三年累计征收个人住房房产税约259.27亿元，但三年财政税收收入分别为3172.72亿元、3426.79亿元、3797.16亿元。②两市改革后的房产税收入占总的税收收入的份额最高不超过3%，可见此次改革，房产税筹集收入的作用均微乎其微，没有充分体现其能够充当地方主体税种的功能。此次改革房产税的初衷是希望在“营改增”完成以后，地方主体税种严重缺失的情况下，房产税能够“独树一帜”为地方政府“保驾护航”，提供稳定、充足的税源，从而有效解决地方政府对土地财政的依赖，从根本上遏制房价的迅猛上涨。但从试点结果来看，房产税征得的税额非常有限。有关房产税在地方税收收入中的比重从国际来看，美国为50%～80%，日本为32%，菲律宾为53%，印度尼西亚为37%。③我国近三年基本维持在2.5%左右，这说明距离使房产税成为地方政府主体税种的目标还有很大差距，房产税的改革并没有达到预期的效果。

第二，从调控房价的角度看，房产税改革在重庆和上海试点后，两市的商品住宅开发步伐有所减慢，说明试点之初确实有部分功效，但之后很快又重新上涨。根据相关数据计算，2012年年初上海新建商品住宅价格累计环比上涨0.1%，重庆商品房售价也呈现环比上涨态势，说明两地的试点改革并未抑制住房价上涨的趋势，同时两地的商品房销售情况也呈现好的迹象，商品房销售比例高于改革之前。对于房产被纳入试点范围的家庭，房产税费成本每年数千元左右，首先一个家庭一旦选择购买房产，数千元真的是“九牛一毛”；其次，相对于涨幅较大的房产市场，房产税费很快就成为一种只针对少数人的“特殊税”。可见，房产税改革的效果并不能持续，它难以抑制由房地产泡沫引起的高房价。

第三，从收入分配的角度，房产税税收收入应该是政府用于公共基础设施的改进和公共服务的改良，除此之外，近年来随着城市化进程的加快，房价居高不下，使得为中低收入者提供保障性住房也成为政府发挥公共财政职能的具体方面。但是由于本身征得的房产税税款就少，所以即便如重庆市财政部门表示会将房产税全额用于保障性住房的补充资金，那也不过是杯水车薪，因此，政府仍然需要从其他渠道筹集资金。

（三）房产税改革未取得预期效果的原因分析

此次房产税改革并没有取得预期效果：房产税没能在地方税种中发挥主力作用，没能像预期那样充分为地方政府筹集到客观的财政收入，笔者认为其原因主要有下列几个方面:

1.税率偏低。重庆基本上将税率定在0.5%的水平上，上海则按有效税率0.42%来征税，而国际平均水平为1%。税率较低的情况下，即使计税依据很高，税额也不会太多。

2.税基窄且免税面积大。两市征税各有针对对象，但无一例外都没有对存量房征税，这样一方面会使房产税的税源缩小不少，另一方面也使得试点时间点前后房产所有者的税负不公；其次，两市的免税面积都较大，上海市的扣除标准为每人60平米，一个三口之家的免征面积为180平米，基本征不到税。

3.计税依据不合理。这主要是因为全国联网的房产登记制度迟迟无法落实，使得房屋产权及其价值很难理清。两市计税依据均为交易价而不是评估价，但是交易价有可能是多年以前的，至少还有通货膨胀因素的影响。合理的依据应是当年的交易价格或者采用评估价，但我国房产评估技术系统还未真正建立，所以这些原因都导致计税依据与市场价严重背离。

三、房产税改革的建议

虽然房产税的试点改革不是很成功，没有很好地抑制房价继续上涨，也没有为试点地方政府带来比较可观的财政收入，但是我们不能否定此次改革在一定程度上在优化地方税收体系、调节收入分配、缩减贫富差距方面的意义。房产税改革是一个长期的系统工程，效果也不会立竿见影，我们有理由相信房产税改革会在中国找到一条属于它的正确的道路。笔者提出了以下的建议和意见，希望能够给当前房产税改革的发展提供些许借鉴。

（一）明确房产税改革目标

如前所述，在营业税改成增值税后，如何尽快建立地方主体税种是一个亟待解决的问题。首先，同所得税相比，房产税更适合作为地方的主体税，这是由房地产特有的物理属性和经济属性以及其税负的直接受益性决定的；其次，目前政府更加偏好土地财政，而土地资源毕竟有限，并且土地出让的期限长达几十年，这就意味着土地财政不可持续。故此，房产税改革的真正目的应该是取代土地财政成为地方主体税种，为地方政府提供稳定而充足的税源，优化完善地方税收体系。

（二）完善房地产登记制度

新国五条提出要完善个人住房信息系统建设。目前，中国房地产市场的透明度在2012年以后取得了有限的改进，但主要表现在一线城市。若房地产登记制度能顺利在二、三线城市得以推进，将有助于为各类市场参与者提供更为透明的运营环境，将可以使政府高效率地了解房产数量、交易情况、土地使用情况等以往无法取得的重要信息。所以完善详实的房产登记制度将是房产税改革成功与否的先决条件。

（三）以市场评估价为计税依据

两个试点城市之所以都没能以市场评估价为税基，主要是因为没有可靠的评估机构参与到房产税的改革中来。公允的市场评估价才是合理的计税依据，发达国家也都以评估值作为税基。因此，如何能够取得评估价也是房产税改革的关键问题。笔者认为，可以在地方政府内部设立独立于政府的评估部门，人员方面可以考虑由政府人员和社会专业评估人士共同构成。

（四）适当调高税率，扩大征收范围

在以不增加纳税人整体税负为原则的前提下，政府应适当调高税率，以达到房产税能为地方政府提供稳定、充足的税源的目标。在调高税率的同时应整合多项行政收费并减轻房产交易环节的税负，从而建立重保有、轻交易的房地产税费体系，促进存量房交易，增加房源供给，促进房地产市场健康运行。政府还应逐步扩大征税范围，要考虑对存量住房征收房产税，这样有利于避免法规漏洞而出现税负不公的问题，体现税收的普遍性和公平性。

（五）设立合理的免税范围

基于试点经验，我国仍应设立相应的免税政策，比如对于居民首套住房或者家里有需要赡养老人的改善性二套住房应该考虑不征税；但不应设立统一的免税标准（面积），可以在一定标准下各个城市可以有一定幅度的调节，因为毕竟全国各地经济发展水平不一致，城市人口密度也不一致，采取“一刀切”的统一标准未免有失公平。所以国家应适当下放权力，让地方政府也拥有一些房产税的自主权，因为地方政府更加了解当地城市发展的具体情况，这样，才能更加因地制宜，有效保证税负的公平性和税收效率。

注释

①来自2011～2013年重庆市国民经济和社会发展统计公报。

②来自2011～2013年上海市国民经济和社会发展统计公报。

③王建刚等.国外物业税如何抑制房价.参考消息，2010第13版。

[1]陈小安.房产税的功能、作用与制度设计框架[J].税务研究，2011（04）.

[2]李晓红.目前我国进一步推进房产税改革的相关问题[J].特区经济，2012（08）.

[3]岳树民.我国房地产市场调控政策与房地产课税[J].涉外税务，2010（07）.

[4]王建刚等.国外房产税如何抑制房价[J].参考消息，2010(13).