浙江省政策性农业保险发展路径探析

张 霞

（台州学院经贸管理学院，浙江 台州 318000）

政策性农业保险是指政府为了实现特定的政策目标，通过参与部分农业保险产品的运营，或对相关农业保险业务参与主体提供一定的扶持、优惠或补贴等促进政策的一种制度安排。（曾玉珍，2011）它具有农业保险的基本功能，也即分散农业风险、补偿农业损失。但是它同时也是政府支农惠农政策中的一部分，以非营利性为主要特征。由于农业和农业保险的特殊性，一般的商业性农业保险不仅保险责任窄、赔付率低，并且表现出显著的市场失灵特征。政策性农业保险依托政府的财政支持，服务于特定的政策目标，可以有效克服商业性农业保险的不足，对于完善农业保险体系起到关键性的作用。

浙江是国内建立政策性农业保险制度较早、农业保险体系较为完善的省份。通过对浙江省“共保经营”模式政策性农业保险制度构架、运行机制及发展现状的梳理研究，将有利于进一步推进浙江省政策性农业保险的发展，健全农业保险机制，从保险角度推进浙江现代农业治理的现代化。

一、浙江省政策性农业保险发展现状

2004年中央一号文件中明确指出“加快建立政策性农业保险制度”，并在全国范围内选择部分产品和部分地区展开试点。2006年，浙江省在全国率先展开政策性农业保险“共保体”模式试点。从近十年来的农业保险实践情况看来，浙江省农业保险整体推进较为顺利，发展势头良好，取得了良好的社会效益，也较好地发挥了农业防灾防损、风险融资、灾后补偿等重要职能。随着制度体系的逐步完善及运行机制的日趋成熟，农业保险发展水平不断提高，主要表现在：

（一）共保体运行模式比较稳定

为化解浙江省农业风险，保障现代农业发展和促进农民增收，结合当时各保险公司意愿，并考虑增强商业化经营的保险主体抗风险能力，浙江省自2006年在全国率先组建由多家保险公司联合运行的浙江省政策性农业保险共保体模式（以下简称“共保体”），这是一种集中保险行业力量来抵御风险的创新经营模式。经过多年实践，共保体模式更加成熟，经验日益丰富，并根据共保体运作需要和内部各保险公司的意愿，对共保体内部的份额进行数年一调整，目前已经形成了首席承保人人保财险浙江分公司占控股地位并具体承担承保理赔等业务经营，其他公司只按约定份额接受保费、承担赔款，定期与首席承保人进行清算，不参与具体经营。政策性农业保险的共保体模式打破了传统灾后依靠政府救灾救济的单一模式，减少了传统救灾耗费大量人力物力以及因救灾分配引发的矛盾，行政救济的市场化方向更加坚定。

（二）巨灾风险分担机制逐步成熟

农业风险具有高度相关性，通过连锁反应引发巨灾风险，造成巨大的农业经济损失。2013年以来，浙江省已全面建立巨灾风险准备金制度。省农险协调小组依据新颁布实施的《农业保险条例》要求，并结合共保体对历史数据与自身抗风险能力的测算情况，取消了超赔五倍封顶风险分担政策，取消原巨灾风险准备金中政府超赔基金积累，由省共保体全额承担实际赔偿责任，目前已经建立了省级保费准备金、总公司利润准备金、省际准备金拆借和中央农业保险再保险共保体共四个层次的大灾风险保障。

（三）农业保险发展水平不断提高

1.保障覆盖面不断拓展。农业保险对象有大户、散户之分，浙江省政策性农业保险以种养大户为重点投保对象。散户则按照《农业保险条例》要求，鼓励其以村、合作社为单位统一投保。近年来，全省农险险种大户综合参保率有较大提升，自2010年后，基本稳定在85%以上，农险覆盖面逐步在一个区间内稳定。

图一 浙江省政策性农业保险参保率与参保户数（2006～2014年）

资料来源：共保体首席承保人浙江省人保财险分公司。

2.保障范围更加全面。浙江省是农业大省，是自然灾害高发地区，特别是在夏秋时节，多发台风、暴雨、海潮、旱灾等自然灾害，造成的农业损失惨重。从2006年至2014年，浙江省省级农险险种已经从10个增加到22个，涵盖农、林、渔各行业，成为全国险种最多的省份之一。此外，浙江省农业区域特色明显，特色品种众多，为了扩大保障范围，2012年，浙江省出台《浙江省人民政府办公厅关于鼓励开展特色农业保险品种试点工作的通知》，逐步开设并推进包括养蚕、金针菇、食用菌、芦笋、高山蔬菜等在内的十多个针对特色农产品的试点险种。

3.保障程度逐步提高。2014年，浙江省政策性农业保险保费和保险金额分别超过6.32亿元和378.65亿元（均不含宁波），同比增加分别超过12%和20%，其中保费的平均财政补贴比例连续两年达到89%，农业风险保障水平有较大提高。与此同时，在政策性农业保险的实施过程中，农险协调办、农业部门、财政部门、保险监督部门、农业技术单位、保险公司、气象部门、物价部门、农业市场主体等的对接结合越来越多，形成了更加紧密的关系，促使农业保险的实施更加科学有效，如价格指数保险、气象指数定损、生猪保险和死亡动物无害化处理联动、家庭农场综合保险等。新险种的不断开发和保险损失测量技术的持续改进，均体现了农业保险推进中多方结合的成果，有利于实现对农业风险的深度保障。

图二 浙江省政策性农业保险保费及投保金额（2006～2014年）

二、浙江省政策性农业保险的制度构建与运行机制

（一）浙江省政策性农业保险的制度构建

2009年，浙江省正式出台《浙江省人民政府关于推进政策性农业保险的若干意见》（以下称“意见”），确立了以“共保经营”为主要方式的“政府推动+市场运作+农户自愿”的政策性农业保险“浙江模式”。《意见》包含了三项重要内容：第一、进一步明确“共保体”模式在政策性农业保险中的主导地位，明晰了权责。政府主要承担引导推动与监管职责，而以商业保险公司为主体的“共保体”则负责具体运作。第二、提出要按照“广覆盖、多层次、可持续”的基本方针来构建政策性农业保险体系。构筑并完善农业风险保障机制，进一步分散农业风险。第三、加大对政策性农业保险的财政支持力度，明确应将农业再保险纳入到政府年度财政预算中。由于我国尚未有专门针对政策性农业保险的相关立法，在此前提下，这一浙江省地方性法规就成为浙江省政策性农业保险制度构建的主要政策依据。

2012年，中央出台了《农业保险条例》，与此同时，浙江省政府及各相关部门陆续出台了一系列的政策文件，包括《浙江省人民政府关于推进政策性农业保险的若干意见（2009年）》、《浙江省人民政府办公厅关于建立政策性农业保险巨灾风险准备金制度的通知（2011年）》、《浙江省人民政府办公厅关于鼓励开展特色农业保险品种试点工作的通知（2012年）》、《浙江省人民政府办公厅关于加强政策性渔业互助保险工作的意见（2013年）》、《浙江省实施〈农业保险条例〉办法（2015年）》等。分别从保费补贴、巨灾风险机制、新险种开发等方面对政策性农业保险进行了制度边际优化。

（二）浙江省政策性农业保险运行机制

浙江省政策性农业保险采用的是以“共保经营”为主，“互助合作”为辅的运作模式。其基本架构中主要分成监管机构、执行机构、运作机构及投保人四个层次。共保经营就是多家商业保险公司自愿组建“农业保险共同体”共同经营政策性农业保险。共保体实行“单独建账、独立核算、盈利共享、风险共担”，授权首席承保人具体经办相关保险业务，并接受浙江省农业保险协调小组指导与监督。浙江省农业保险协调小组，并委托经纪公司对共保体经营进行日常监督，经纪公司主要负责数据审核、理赔监管、技术咨询等工作。（其具体运作流程见图三。）共保体模式主要针对的参保对象为一定规模的种养大户、农业龙头企业及农业专业合作社。互助合作即为政府补助、农户互助的方式，依据“农户自愿缴费、自负盈亏、自我约束与管理”，参保对象一般为个体农户。

共保体模式将农业保险视为准公共产品，坚持政府推动与市场运营相结合的原则。同时由多个商业公司来共同经营，有利于分散风险，不仅如此，各成员还能享有对盈余部分的红利分配，体现了利益共享的原则。此外，各商业保险公司的承受能力不同，调整赔付方式在共保体内部实行有限责任赔付，并按照风险区域差异实行不同的费率，体现了有限责任、差异费率的原则。共保体经营模式中，其成员任期基本固定，自2013年起，由原来的3年一届改为5年一届。由此产生的直接后果就是市场基本无竞争，这也被认为是共保体模式的主要缺陷之一。除此之外，主要业务均由首席承保人来经营，而其他公司基本不参与其中。这不仅不利于农业保险业务的开展，也不利于人才培养与经验积累，对政策性农业保险的可持续发展有一定负面影响。

图三 浙江省政策性农业保险“共保体”模式运作流程

三、浙江省政策性农业保险存在的问题

（一）多方常态共享的大农业数据平台尚未形成

集中、共享更加准确的大农业相关数据，是提升农业保险综合水平和建立有效农业风险预警机制、优化防灾减灾工作的重要基础，但是，受各种主客观因素制约，相关农业、保险、救灾等相关数据信息分散在各个部门和单位，尚未形成共同建设、常态共享的统一大平台，急需打破壁垒、充分整合之后通过计算机技术在最大范围内实现共建共享。

（二）农业保险市县之间发展不平衡

从农险险种开办情况看，受各地财政实力、财政对农业投入方式和财政对农险投入力度差别的综合影响，大多县市区开办的省级农险险种不到全省开办总数的一半，欠发达、海岛地区尤为突出，不能满足各地日益增长的农业保险需求。从农业保险深度（农险保费/第一产业增加值）看，各地市大多处于0.25%到0.57%之间，但有三个市例外，分别是衢州0.894%（较高），台州0.166%（较低），舟山0.047%（特别低）；而各县市区之间的差别则非常大，最高是金华经济技术开发区3.816%，最低是嵊泗0.011%，最高与最低相差340多倍，另有洞头、普陀、岱山、定海、玉环等县市区的农业保险深度均低于0.1%。

（三）财政对农业保险的投入不够

从全国各地横向比较看，2010～2013年浙江第一产业增加值在全国排名保持相对稳定，农业保险深度持续增长，但在全国排名却呈现快速倒退态势，2013年，浙江省农业保险的保险深度为3.7‰，较2010年已增加一倍有余，但在全国排名仅第23位。这表明浙江农业保险深度增速偏慢，也即农险保费增速相对于第一产业增加值的增速还有待进一步提高。而农业保险具有准公共品的特性，因此农险保费的增加主要依靠财政带动。2013年，浙江省省级财政支出共计4730.47亿元，而当年农业保险省级财政到位2亿元，占比仅0.42‰，这表明浙江财政对农业保险的整体投入不够。从浙江省农险险种的财政补贴分布看，以2014年为例，中央财政保费补贴型的水稻、小麦、油菜、生猪、能繁母猪、奶牛、林木火灾、林木综合等农业保险产品的保费财政补贴总额超过了整个保费财政补贴的94.42%，其他十二个省级险种所受保费财政补贴占比不到6%，省级与地方特色试点险种所受保费财政补贴数额则更小，这与浙江建设特色农业大省的要求不符，需要进一步优化。

（四）政府、农户和共保体三方利益难均衡

从政府的角度看，一方面是增加对农业保险的投入势必在有限的财政资金当中影响到其他财政支出、其他支农财政支出问题，另一方面则需要考虑用好有限的财政资金以提高农户农业参保意愿，激发保险公司不断挖掘内在创新活力以提高农业保险运行绩效。从农户的角度看，主要是希望少掏钱多获保障，他们认为当前的农业保险保额只有物化成本60%左右偏低，设定一重尤其是双重的免赔额（率）不合理，而且保险查勘定损、理赔等服务不够到位。从共保体的角度看，农户存在着道德风险和逆选择问题，需要通过设定参保门槛、免赔额（率）等来更好地防范相关问题的发生。

四、浙江省政策性农业保险发展路径

（一）健全农业保险大数据共建共享机制

建议以浙江省政策性农业保险共保体积累的历年数据为基础，建立健全由农险协调小组各成员单位提供，集农业生产经营、防灾减灾救灾、农业保险等相关内容为一体的分年度、分产业、分品种、分地区的共享数据库，数据由各部门按照职责分工进行按季度（或半年度）更新，促进涉农数据信息共享、涉农工作有效对接，推动建立全方位、长链条的大农业风险预警机制，推进农业保险更高水平的发展。

（二）加大省级财政对农业保险的支持力度

以财政项目实施绩效为准则，通过减少甚至取消有关绩效差的财政项目，以节省的财政资金来加大省级财政对农业保险保费补贴的财政预算投入。对目前涉及中央财政补贴的八个基本险种，在农户自负金额不变的前提下，将原先由县级财政补贴的部分逐步调整为由省级财政负担，以调动县市区积极性，扩大这八个基本品种的保险覆盖面，带动中央财政对本省的投入。对与农民增收关系密切的茶叶、食用菌、蚕桑等试点险种，要及时纳入省级险种，对尚未列入中央财政补贴的各个省级险种提高省级财政补贴比例，同时积极争取纳入中央财政补贴。

（三）完善农业保险决策协调与考核机制

针对农业保险中存在的参保门槛、条款设置、定损理赔、道德风险、逆向选择、财政资金绩效等各方面的不同意见，可以选择一两个省级险种，或在新险种开办时，在省农险协调办牵头之下，尝试建立由协调小组成员单位、共保体成员单位、有关参保农户、农业技术专家等共同组成的、按不同权重分配的农险险种开办方案现场票决机制。针对各地对开办农业保险积极性差异大的事实，建立集大宗农险险种参保率、区域特色农险险种开办率、县级财政投入力度、定损理赔效率、参保农户满意度等为一体的农业保险评价考核机制，并纳入到省对市县的目标责任制考核当中。

（四）加大力度鼓励开展特色农业保险品种试点

建议通过扩大省级试点险种目录（如各种新型农作模式险、家庭农场综合保险、农产品消费安全保险、农业机械与作业综合保险）、适当增加设区市可选试点险种指标个数、加大试点险种公开招标力度等办法，加大鼓励开展特色农业保险品种试点力度；各级农险协调办要支持引导有农险经营资格的保险公司创新保险支农惠农方式，提供保障适度、保费低廉、保单通俗的农业保险产品，适时开发达到一定生产规模的浙江区域特色农业保险险种；农、林、渔等部门要按照“保险省十条”要求分别牵头开展各自领域的互助保险工作，尤其可以从开办条件成熟的地方特色农产品开始着手，财政部门予以适当的资金支持；县级财政要将因为省级财政加大省级险种补贴力度而节省的补贴资金专项用于地方特色农产品保险保费补贴。

（五）推动农业保险与多项相关工作的有机结合

农业保险要有力、高效地推进，还需要创造性地与众多农业相关工作充分结合、有效联动。一是从省级层面抓紧出台政策意见，推广生猪保险与无害化处理联动扩面，在生猪以外畜禽养殖品种当中结合规模大小、养殖特征等要素鼓励探索与无害化处理联动。二是建议将参加政策性大棚农业保险作为申报大棚补贴项目的前置条件。三是建议确定农业救灾对象时以参加政策性农业保险为前提，以提高农业生产经营主体参保积极性与自救意识。四是坚持农业防灾减灾与农业保险数据信息双向互动，实现综合效应最大化。五是鼓励金融机构积极探索开展政策性农业保险保单抵（质）押贷款试点，让农户已保险的资产成为可融性资产。六是用足用好气象、农业先进技术，扩大气象理赔指数定损试点，健全争议案件专家组鉴定制度，探索多方协作、便捷科学的大灾查勘定损机制。

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