权威解读《中国制造2025》

韩永

“《2025》征求意见时，对‘战略支撑与保障部分怎么把握，确实有一些不同意见。有些人认为，现在是市场经济了，应该主要由市场自由发展推动制造业结构调整，政府不应过多介入。但大多数人认为，作为强国建设的重大部署，在充分发挥市场决定性作用的同时，政府也要发挥组织、协调、政策制定和引导的作用。”

2015年5月，国务院颁发了《中国制造2025》（以下简称《2025》），引起国内外的广泛关注和讨论。就《2025》出台的背景、具体内容和影响，《中国新闻周刊》采访了《2025》规划起草组组长、规划编制负责人、时任工业和信息化部党组副书记、副部长苏波。在完成编制该规划后，2015年3月，苏波调任中纪委统战部纪检组组长。

从《2020》到《2025》

中国新闻周刊：《2025》在发布后引起了国内外的很多关注。你领导了这一规划编制的全过程，你对规划怎么定位？

苏波：编制《2025》，是党中央、国务院从提升我国制造业国际竞争力、保障国家安全、应对新一轮科技革命和产业变革的战略高度做出的一项重大战略决策。它立足于我国制造业60多年、尤其是改革开放30多年来快速发展形成的雄厚基础和完整体系，提出力争通过三个十年的奋斗，到新中国成立一百年时，把我国建设成为引领世界制造业发展的制造强国，为实现中华民族伟大复兴中国梦打下坚实基础。

中国新闻周刊：编制《2025》的设想是如何提出的？经历了什么样的决策过程？

苏波：《2025》的编制源于一项重大课题研究。2013年初，为进一步理清国家四化目标中“2020年基本实现工业化”的基本内涵，加快新时期重大技术装备的发展，工信部和中国工程院拟联合开展课题研究。因研究中涉及产品质量品牌建设和标准制定等，请国家质检总局也参与进来，组成了由中国工程院、工信部和国家质检总局共同研究的《制造强国战略研究》课题组，周济、朱高峰任组长，干勇、邬贺铨、苏波、柳百成、吴澄任副组长，动员了50多位院士和100多位专家参加。

当时专家组对问题的分析已经比较透彻了，对我们工业发展的阶段以及在国际上处于什么位置，有详细的指标分析。作为课题组副组长，我自己参加了历次中间成果讨论，当时工信部也在研究应对全球金融危机后西方国家再工业化及新一轮科技革命和产业变革对我国工业的影响问题，我国制造业发展面对新机遇新挑战，必须有新战略、新思路，需要一个战略规划。制造业作为国民经济的主体，应该在这一过程中承担重要角色。

因此，我们认为有必要编制一个《制造业强国规划》，而三部门正在开展的课题研究，为制定这份规划提供了重要参考。在中间成果讨论会上，我代表工信部提出要在研究成果的基础上，编制制造业强国发展规划的建议，得到了院士、专家和工程院领导的一致赞成。

2013年11月，就《制造强国战略研究》阶段性研究成果，中国工程院向国务院上报了书面报告。在报告中，对编制《制造业强国发展规划》和成立国务院领导小组提出了建议，李克强总理、张高丽副总理审阅了报告，马凯副总理作了重要批示。

2014年1月7日，马凯率相关部委领导赴中国工程院，听取周济代表三部门关于研究成果的汇报。在这次汇报中，马凯决定：一、同意着手制定《2025》，明确由工信部牵头，会同国家发改委、科技部、财政部、质检总局和工程院等部门共同完成;二、同意成立国务院制造强国建设领导小组，以统筹推进强国建设。

中国新闻周刊：《2025》的编制，从规划编制到审定发布，主要经历了哪些过程？

苏波：按照马凯2014年1月7日的指示，工信部成立了以苏波为组长，相关部委司局、工信部相关司局及院所人员组成的规划起草组，启动编制工作。马凯始终关注规划的制定。在2014年1月7日听取工程院汇报时，他就建议把研究报告提出的第一阶段目标年份由2020年改为2025年，为规划名称《2025》奠定了基础。

2014年9月10日，马凯听取工信部关于规划第四稿的汇报，他指出，规划不是政治宣言，要有前瞻性、战略性、指导性和可操作性，做到目标宏伟、任务明确、重点突出、抓手实在。他说：“发展中国制造业，重点是重大技术装备。”并就原来五大部分的内容修改提出明确意见。

在起草期间，工信部先后召开十余次座谈会，分别听取各省、市、区意见，两次征求国家20多个有关部委意见，征求30多个地方工信部门、20多个协会学会、100多家中央和地方骨干企业、科研院所意见，两次征求课题组50多位院士和100多位专家、学者的意见。2015年1月13日，马凯在中南海召开国务院专题会议，听取工信部关于《2025》第10稿汇报，国家发改委、科技部等23个部门的领导与会，并就规划提出了修改意见。马凯提出将原“战略任务”和“重点发展领域”两部分整合，规划总体框架由五大部分合并为目前的四大部分。

按照马凯的要求，我们又一次征求国务院各部门意见，对文稿进行全面调整、充实和修改，并按照国务院要求，请专家对《2025》进行评审。2月12日，全国人大常委会原副委员长路甬祥院士主持评审会，到会院士、专家对《2025》给予充分肯定。

3月12日，《2025》文本在会签23个部委后正式上报国务院。3月25日，国务院召开常务会议审议《2025》，李克强、张高丽、刘延东、汪洋、马凯等国务院领导及各部委对《2025》规划给予高度肯定，国务院常务会议批准了《中国制造2025》规划。

“三步走”

中国新闻周刊：在编制《2025》时，主要考虑了哪些背景？

苏波：当时提出要编制强国建设规划，主要基于以下三个方面的考虑：

一、这是应对新一轮工业革命和西方强国“再工业化”的战略举措。金融危机后，西方工业大国纷纷实施“再工业化”战略，以期保持在高端制造领域的优势地位。新一轮工业革命和产业变革，以制造业的数字化、网络化、智能化为核心，正在引发新技术、新产品、新业态和新模式的产生和加速更迭。中国作为制造业第一大国，必须紧紧抓住这一历史机遇，不断缩小与国际先进水平之间的差距。

二、这是实现中华民族伟大复兴的强大支撑。西方工业化国家的发展历程一再证明，没有强大的制造业，就不可能成为世界强国。

三、我国已具备建设制造强国的基础和条件。经过60多年、尤其是改革开放30多年的快速发展，我国制造业已建成全球门类最为齐全的完整工业体系。《纽约时报》今年1月4日的调查称，中国是世界上唯一拥有联合国产业分类（39个大类、191个中类、525个小类）中全部工业门类的国家，拥有世界上最完整的供应链条。多年的发展使我国制造业技术水平有了很大提升，轨道交通装备、发电和输变电装备、航天装备、通信装备、工程机械等一批产品具有全球竞争优势。我国制造业的整体实力，已进入仅次于美国、德国、日本之后的第三阵营。

中国新闻周刊：《2025》这个名称，跟传统的规划不太一样，这个名称的选择有什么考虑？

苏波：关于规划的名称，曾有不同考虑，但最终建议用《2025》，认为其不仅简洁、明了、寓意清晰，还考虑了以下几个因素：一、特殊性。本规划不同于每个五年编制的许多常规性发展规划，它不仅担负着未来十年制造业发展的传统性任务，还是制造业强国建设的总体蓝图。二、阶段性。本规划要分阶段实施，2025是实现三步走战略的第一步，定名《2025》体现本规划的实施时段，与下一步的2035、2045形成阶梯式发展。三、时代性。德国工业4.0提出了新时期工业发展的技术路线图，而应对新一轮工业革命和产业变革，是我国制造强国建设的重大任务，必须有清晰、全面、完整的发展战略，《2025》体现了这一时代性要求。

中国新闻周刊：公众现在也比较关注德国工业4.0。《2025》与其有什么不同？

苏波：二者均是在新一轮科技革命和产业变革背景下，针对制造业发展提出的一个战略举措。二者的不同主要表现为：一、发展阶段不同。德国是工业强国，具有强大的技术基础，所以它可以直接实施工业4.0，在两化融合、“互联网+”方面具有优势。我国是在工业2.0、3.0和4.0发展阶段推动实施4.0，既要推动传统产业的转型升级，还要实现高端领域的跨越式发展，任务比德国实现工业4.0更加复杂，更加艰巨。二、规划内容不同。德国工业4.0就是瞄准新一轮科技革命制定的规划，《2025》从始至终贯穿着应对科技革命、推动两化深度融合的任务和措施，但它还要兼顾规模庞大的传统产业转型升级，由2.0、3.0向4.0迈进。三、规划制定及实施体系不同。德国工业4.0主要由相关技术研究机构、战略咨询机构和企业研究人员发起并研究完成，主要体现产业界的意图。《2025》是我国政府牵头，会同产业界共同制定，体现国家战略意图。规划的实施既要充分发挥市场决定性作用，也要发挥政府的组织、协调和必要的政策支持作用。

中国新闻周刊：《2025》是十年规划，为什么要在目标中提出第二个十年和第三个十年的目标？

苏波：建设制造强国是有力支撑实现中华民族伟大复兴中国梦的战略选择，是制定《2025》的出发点和落脚点，而实现这一战略目标需要三十年，有一个总体规划和分步实施问题。目前，美国作为世界制造业强国，列第一阵营，德国、日本列世界制造强国第二阵营;中国、英国、法国、韩国等列第三阵营。按照三步走战略，第一步，到2025年缩小差距，重点突破，进入第二阵营，迈入制造业强国行列;第二步，到2035年，巩固地位，提升层次，站在世界制造强国第二阵营前列，制造业整体达到世界制造强国中等水平;第三步，到新中国成立一百年时，创新引领，实现跨越，综合实力进入世界制造强国前列，建成全球领先的技术体系和产业体系。

《中国制造2025》是我国实施制造强国总体战略的第一个十年行动纲领。但如果不描述三步走架构和后两个十年的目标，那就无法体现编制强国规划的总体设想，《2025》作为总体规划的第一步就缺乏依存的整体，因而就无法呈现强国战略的完整蓝图，进而会削弱《2025》规划的影响力和实施效力。

核心是装备制造业

中国新闻周刊：中国制定了《2025》，一些制造业强国也出台了相应的规划，怎么能保证中国经过30年发展，就能赶上世界最先进水平？

苏波： 我国用六十年走过了工业发达国家二百多年的历程，但我们仍处于追赶和跨越阶段，如果说“入世”之前，我们与最先进水平之间的差距，可能有30步。这十年他们进了10步，但是我们进了20步，差距从原来的30步缩短到20步了。如果我们用三个十年，来缩短与发达国家这最后20步差距，我们就能在一些领域不断接近甚至超越西方发达国家，走到世界前列，高铁装备、电力装备领域就是例证。在这方面，我们有集中力量办大事的优势。

中国新闻周刊：十大重点发展领域是如何确定的，为什么主要是重大技术装备？

苏波：对轻工、纺织、冶金、石化、建材、医药及普通机械制造等量大面广、市场化程度高的领域，主要靠行业自身去竞争发展。而对一些重要领域，则需要在充分发挥市场决定性作用的同时，动员全社会力量支持发展。这十大重点领域的确定，是工信部结合我国制造业发展水平及与国外差距，该产业对满足我国重大工程建设需求的重要性、紧迫性，其产业发展对我国相关产业的带动性等因素提出的，同时也是在深入研究高端产业发展与建设制造强国指标充分衔接的基础上提出来的。

比如，尽管我国已在通信装备、航天装备、轨道交通装备、发电和输变电设备等方面具有了较强国际竞争力，但与美、德、日等制造强国比，我国综合实力仍然不强。又比如，高档数控机床和机器人，我国均为第一制造和消费大国，但核心关键技术和零部件仍然受制于人。

至于十大重点领域为什么主要是重大技术装备的问题，这是因为重大技术装备是制造业中制造最为复杂，工艺、技术、材料要求最高，最能体现制造技术水平和国家实力的领域。一个国家工业实力的强大，核心是重大技术装备实力的强大。马凯副总理在听取工信部关于《2025》汇报时，明确指出：“发展制造业，重大技术装备是重点，装备制造业的发展是科技创新等方面的综合反映。”李克强总理在6月15日视察工信部时说：“我认为，《中国制造2025》的核心是做大做强中国装备。”习近平总书记7月17日在吉林调研时也说：“要把装备制造业做大做强。”

中国新闻周刊：实施《2025》这样一个工程，需要各方面的支持和政策保障，在规划制定中对此有些什么考虑？怎么处理政府与市场的关系？

苏波：在《2025》征求意见时，对“战略支撑与保障”部分怎么把握，确实有一些不同意见。有些人认为，现在是市场经济了，应该主要由市场自由发展推动制造业结构调整，政府不应过多介入。但大多数人认为，作为强国建设的重大部署，在充分发挥市场决定性作用的同时，政府也要发挥组织、协调、政策制定和引导的作用。为此，规划制定了深化体制机制改革、营造公平竞争市场环境、完善金融扶持政策等8个方面的保障措施，明确了23个部门的分工和责任。

国家制造强国建设领导小组已经成立，国务院副总理马凯任组长，国务院23个部门是小组成员。7月2日，马凯副总理主持召开了第一次全体会议，对下一阶段落实《中国制造2025》规划工作作出了全面部署。工信部作为领导小组办公室，承担领导小组日常工作。规划还明确设立制造强国建设战略咨询委员会，研究制造业发展的前瞻性、战略性重大问题，对制造业重大决策提供咨询评估。

中国新闻周刊：落实这个庞大的工程，有一些什么重要抓手？

苏波：建设制造强国确实是一个巨大的系统工程，需要全社会的参与和推动。《2025》明确了目标、任务和重点，提出了保障措施，同时也要求按照“1+X”方式，围绕《2025》制定若干专项规划和重大工程实施方案来具体落实规划任务。比如一个重要抓手就是集中力量，组织实施五大工程，即国家制造业创新中心建设工程、智能制造工程、工业强基工程、绿色制造工程、高端装备创新工程等，目前有的工程已经启动，有的正在制定方案。国家将利用现有科技创新、战略性新兴产业、技术改造等中央资金渠道和新增专项给予资金支持，也可以国家相关资金与社会资金组建专项基金公司支持重点领域发展。中国巨大的市场需求和技术升级的内在动力，会吸引各方面的资金投入到制造业的创新发展中，不断深化的改革开放环境也将为强国建设提供强大动力。