农村反贫困战略中的社会救助策略

王德强　马文强

摘 要： 农村摆脱贫困，是建设社会主义新农村和全面建成小康社会的重要目标。社会救助的价值追求与反贫困的目标高度契合，成为农村反贫困战略必须坚持的正确选择。剖析现有策略的不足，通过分析《社会救助暂行办法》的规定提出：完善社会救助法律链接；均衡经济政策和社会政策，联动社会救助与就业机制；严格审核救助资格，实行分类施保和动态管理；拓宽救助资金来源渠道，健全资金监管制度。使社会救助策略在推动农村反贫困中发挥最大功能。

关键词：农村反贫困；贫困人口；农村社会救助；救助对象

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0107-06

地域条件的限制和自然灾害的侵袭，造成了中国农村地区存在着大量贫困人口，暂时摆脱了贫困的农民，也存在着因疾病、灾害等因素重新贫困化的问题。因此利用社会救助策略缓解贫困农民的生存问题，成为推进经济社会发展、构建和谐社会的重要战略选择。社会救助策略在推进中展现出了与维护农民和农村权益高度契合的理念，国家应该一如既往地贯彻执行，同时面对新形势下的反贫困适时做出路径调整。

一、农村反贫困选择社会救助策略的必要性

贫困一直是困扰农村经济发展的顽症。中国的贫困多集中在农村，而农村贫困又直接影响到农民安全。农民安全是农民作为社会主体存在的条件，又是农村社会经济文化发展和全面建成小康社会的基础。只有农村逐渐摆脱贫困，农民的生存权利得到保障，农民的利益和农村社会的利益才能实现。

（一）社会救助是维护贫困农民生存权与发展权的必然要求

社会救助，是作为政府的责任而长期存在，体现了一种积极的救援性能。概括起来是指国家对遭遇灾难、失去劳动能力或者收入低于最低生活标准的公民给予特质救助，以维持其最低生活水平的一项社会保障机制[1]。社会救助蕴含着浓烈的人道主义，目标是救危助贫、帮扶脆弱群体。

生存权是人权的应有内涵，是社会个体基于本能，自然孕育出的一项不可或缺的权利，也是社会救助立法的理论基础。社会救助的价值理念具有普遍性、平等性与公正性；普遍性是把社会救助作为最低层次的保障形式。公民只要遭遇困苦，为了维持基本生存，就拥有从社会获得法定援助的权利，相应的，国家就负有维持其基本生存的义务；平等性和公正性是指中国公民都具有平等地享受社会救助的资格，这是一种国民权利的体现，也是社会救助策略实践的立足点。社会救助的理念特征与农村反贫困维护贫困农民生存权的目标是一致的。

发展权其本质也具有扶持弱者的含义。农民发展权属于农村集体人权，是个体发展权在主客体融合中实现的一种集体方式[2]。农村反贫困的理念正是从农民生存权向农民发展权的转变，社会救助的初级阶段和表层含义是给予贫困人口、受灾群众的一种救济，而从长远发展的角度来看，社会救助在提供生存权保障的同时，无形中也使贫困农民的发展权得到了培育。

此外，由于多元化的致贫原因以及贫困状况与制度设计、效力评估之间的复杂关系使得农村反贫困不可能一蹴而就，它会随着社会的发展，在不同的群体、地区、救助领域以及临时性的紧急事件上不断寻求平衡与完善。社会救助的历程终究会被归结在农村反贫困的历史之中，社会救助成为保障贫困农民可持续生存权、建构贫困农民发展权和提高农民整体权益的必然要求。

（二）社会救助是推进农村反贫困的现实需要

新中国成立以来，中国从未停止过农村反贫困的进程，阶段大体分为四个，1949-1977年，计划经济体制下的探索扶贫过程；1978-1985年，制度变革带动下的缓贫阶段；1986-2006年，以专项规划促进扶贫开发阶段；2007年以来，全面建设小康社会进程中进行城镇化建设[3]。在农村反贫困过程中，伴随有社会救助政策的重要作用，见表1。

农村贫困是民生发展和社会建设的重要问题，尤其我国农村属于多维度贫困状态，即除了常规的致贫原因，还有从业能力或就业机会的缺失。一直以来，我国农村反贫困坚持以经济政策为主导，社会救助策略只是作为一种辅助的选择性角色。但随着整体经济状况的扭转和农村反贫困效果的逐步提高，经济政策不再是解决农村贫困的一贯主导选择，甚至亦有其解决不了的难题。经济政策与社会救助策略的不同步与不平衡，已经限制了反贫困的进程，而注重生存、发展能力和就业机会的社会救助策略，是在新时期反贫困需求下做出的正确选择。

二、农村反贫困战略中社会救助策略的问题剖析

由于分割的城乡二元治理结构，社会救助在城乡的外延资源不尽相同。农村社会救助需要在发展整体性救助的基础上，清晰地认识到农村的特殊性。因此，对农村社会救助问题的分析是农村反贫困的基础性工作。

（一）实施不足的表现

社会救助不仅能够化解农民的生存危机，而且发挥着一定的减贫作用。但是，由于这些策略在运行中仍有一定的薄弱环节，使其反贫困的功能梗塞。具体表现为：

1.“五保户”供养水平未达标。截止2013年底，五保供养制度基本覆盖了农村地区，但多数地区并未达到五保供养标准。供养条例规定五保户的实际供养水平不得低于一般群众的生活水平，即不得低于当地村民的平均消费水平[4]。据《2013年中国民政统计年鉴》统计：2012年，全国农村五保供应平均标准为4 060.9元/人，而实际支出平均水平为3 496.6元/人，并且全国仅有山西、福建、陕西等10个省区的平均实际支出超过了各地方规定的供应标准。在条例颁布以后，无论是国家规定的标准还是地方制定的硬性指标，在实际操作过程中往往没有落实到位。

2.“特困户”救助的执行问题多。“特困户”的称谓在政策中一直没有科学的定位从而影响到救助的现实开展：一是对于救助对象“无劳动能力、无法定赡养人”的限制条件未尽明确，在执行中存在盲区；二是特困救助制度透明度较弱，尤其在个别偏僻的农村，特困救助更是处于似有似无的半封闭状态，使遭遇困难的家庭或人员不知晓救助途径；三是近年来，国家对于“特困户”的救助经费数量和标准都在逐步提高，但实施救助后“特困户”的生活水平较普通居民仍然较低的状况并没有得到改变。

3.最低生活保障的获保标准和资格精确度不高。首先，通过2009-2013年全国农村平均供应标准占该年度农村居民人均收入水平的比例和实际人均救助水平占该年度农村居民人均收入水平的比例（见表2），显示出农村低保获保标准和受保程度均偏低。其次，村级管理中低保资格的界定和更新不够规范。由于界定收入多寡在执行中标尺难以把握，所以，村委会在审核受助资格时未严格参照公开的、民主的规范要求，出现了一户低保金几户分领、暗箱操作、错助和漏助等问题[5]。此外，已经暂时脱贫或者缓贫的群众始终拥有救助资格，而处于贫困线边缘，随时可能因各种因素而陷入贫困的对象，因为救助名额有限而受到的关注较少[6]。

4.农村医疗救助的资金供应不足和救助监管滞后。农村医疗救助和新农村合作医疗都已广泛开展，但仍有很大的提升空间：第一，救助资金水平偏低，人均筹资较少。目前在全国70%的地区，救助封顶线低于1万元，人均入院救助费仅在1千元左右。新型农村合作医疗是农民期望的一种普惠性的医疗保障，但由于个人缴费率和人均筹资标准低，对于重大疾病患者也只是杯水车薪（见表3），医疗需求量扩大的同时也对资金供应提出要求；第二，救助的监管体制未及时跟进，导致医疗救助效率降低。而且民政部门缺少其他部门的配合，医疗救助与其他医疗保障制度的衔接机制也亟待建设与规范。

（二）制约因素分析

社会救助作为农村反贫困的重要举措，各项制度设计都起到良好的效果，但存在的不足表现还是反映出其运行受到制约。那么，如何促进救助策略为民造福，需要化解关注链接规范、资金保障和监管落实三个关键制约因素。

1.救助规范急需下位链接跟进。《社会救助暂行办法》颁布之前，我国没有统一的社会救助法律，没有对社会救助的权责分工给予明确的界定，导致农村社会救助工作缺乏精确标准。一项法律制度的建立往往都是先以立法机关制定相关法律法规为先导，再以管理部门制定具体实施细则为条件，最后才由相关组织付诸于实践；即地方需要以国家法律和政策为指导，根据各自实际制定相关下位指导性文件，形成法律制度的链接，继而完善制度体系。《社会救助暂行办法》颁布之后，地方抓紧制定实施细则应成为救助策略推进的当务之急。

2.社会救助基金筹措机制单一。社会救助资金主要来源于国家财政拨款和社会筹集，外加少部分国际援助。近年来，政府的救助拨款数额一直呈上升趋势，但与现实需求比较仍供不应求，资金匮乏已是社会救助的突出问题。从财政拨款作为救助资金来源的主导来看，财政预算中社保基金比例增长迅速，可是政府的财政预算资金需要支出的社会保障领域广泛，单纯救助资金所能分到的比例还会受到其他领域的限制[7]。社会筹集资金来源于社会捐赠和福利彩票的收益，其持续性和稳定性稍差。此外，在地方上还存在救助资金被挤压、挪用的现象。社会救助资金筹措机制的单一已经束缚了社会救助的步伐。

3.社会救助的监管制度缺位。首先，在救助主体的监管方面，由于缺乏有效的监督管理，救助工作完全依赖于形式上对责任主体的限制和个人的道德约束。使得现实中存在不少的“人情保”“关系保”现象，甚至救助资金在发放过程中还出现私自挪用、侵占、贪污等违法行为，严重影响了救助效果和政府公信力[8]。其次，在救助资金的管理方面，各级财政和其他部门以及其所属单位职工的捐款均由各部门自行管理和确定救助对象自行发放，企业和其他救助捐款由民政部门管理并负责发放。这种多主体的救助资金自行管理和使用，缺乏统一调度和监管，容易滋生徇私舞弊。

三、农村反贫困战略中社会救助策略的完善路径

社会救助策略在推行中展示出了反贫困的特性和较强的扶贫功能。《社会救助暂行办法》颁布，将以往成功的救助工作经验上升到法律制度的范畴，也为今后救助职责的正确履行、救助工作的规范操作提供了法律依据和法律保障。为了更加有效地推进实施，需针对策略运行中的不足之处，给予修补和加强，提升策略的可执行性和实效性。

（一）遵循《暂行办法》的规定，完善社会救助法律链接

立法的意义不仅在于对社会救助的权威性规范，更在于实现政府、社会及个人之间合理的权益分配和责任承担。《社会救助暂行办法》整合资源，充分发挥社会救助的保障功能，对弥补错助、漏助、救助不到位、救助对象动态更新不及时等情况起到规范作用。地方应该在国家立法和相关政策的指导下，完善社会救助的下位法律链接：第一，逐步提高立法层次。使社会救助的规范不仅仅限于“通知”“办法”“意见”等，适时推出各项社会救助条例，立法层次的提高可以增强规范的权威性和社会对救助工作的重视程度；第二，在城乡一体化的改革背景下，在法律上保证城乡统一的制度设计，以便在统筹考虑、整体设计、循序渐进的原则下，促进农村社会救助工作的可持续发展；第三，地方立法要挖掘救助规范的纵向深度，对社会救助的各个方面、各个环节分别规范，提高法律法规的针对性[9]。

（二）均衡经济政策和社会政策，联动社会救助与就业机制

一直以来，我国的反贫困战略主导是经济政策，诚然农村反贫困取得成功离不开经济政策的支持，但是以增长利润为目标的经济政策与反贫困的目标还是有一定的差异，而社会政策的理念则应更为重要（见表4）。

在今后一段时期，经济发展依然是最重要的目标，但经济的快速发展必然带来或增加一系列社会问题，因而需要发挥社会政策调节器和缓解阀的作用。以经济政策为基础，实施社会政策，实现经济和社会的协调发展，这应是社会救助工作需要完善的路径。

社会救助推动反贫困最有效的办法，是促进和指引贫困人口完成最大程度的就业。长期以来，救助的重心都放在解除生存危机，对激活救助对象的劳动能力，促其重返劳动力市场方面缺少有效的政策，生存保障与就业促进缺乏联动[10]。因此，需要根据贫困人口的劳动力状况，制定就业援助方案，给予被救助者劳动自救的必要手段、能力或机会来帮助其完成自救。此前实施的个别就业援助计划，着力点主要放在城镇，认定的援助对象也未指向农村贫困人口，相关的政策也极少向农村延伸。随着农民土地经济功能的弱化，仅凭承包地经营已经难以满足农民的多元化开支。因此，在农村扶贫开发政策中推行就业援助，建立城乡一体的就业援助制度是救助工作的重要路径选择。

（三）严格审核救助资格，实行分类施保和动态管理

《社会救助暂行办法》规定要准确把握救助对象的真实状况，那么可在调查中把贫困人口划分为长期性、暂时性和边缘性贫困，增强救助工作的针对性。社会救助结合贫困人口的致贫原因区别对待，避免救助标准“一刀切”、救助模式“一元化”，遵循分类施保的原则：第一，对长期性贫困家庭要重点关注，优先纳入救助范围。这类家庭主要是无劳动力或者主要劳动力长期患病，导致家庭的基本生活无法维持，对他们的救助应当是优先和长期的。第二，对暂时性贫困家庭提供临时性救助，侧重生活救助兼顾生产性救助。这类家庭多是抵抗风险能力脆弱，遇到突发性事件导致的暂时性贫困。对于这类家庭，有利的因素是劳动力尚存，首先对其再生产能力进行评估，然后确定救助的内容、救助方式以及救助期限等，在生活救助以外适当提供生产性相关优惠措施。第三，对边缘性贫困家庭要侧重与各类专项救助结合。这类居民共同特征是家有老人长年卧病或子女处于受教育阶段等，家庭拥有劳动力，但就业渠道少。对于这类家庭，应该在贫困性救助的基础上，实施医疗救助与教育救助和就业援助相结合。

此外，在救助资格的确定上，要坚持动态管理的原则，即对纳入救助范围的农户，要根据收入变化适时调整保障水平，对已不符合救助条件的农户和生活境遇急转且符合了救助标准的要及时更新，动态掌握救助资格，这样来保证救助制度是去救助“真正贫困”的对象。

（四）拓宽救助资金来源渠道，健全资金监管制度

长期以来，救助资金所依靠的财政补贴并不能满足救助工作的需求，增加补贴又意味着加重政府负担。如果成立社会救助基金，委托专业性的资金管理公司运作基金，实现保值增值，并可持续利用增值部分为社会救助提供资金，建立一种有效的造血机制，则可以成为长期依靠的金融手段。此外，国家应倡导社会力量参与社会救助，如捐赠、设立帮扶项目、创办服务机构和提供志愿服务等多种方式。针对于社会力量参与社会救助给予财政补贴、税收优惠以及费用减免等支持政策。政府向社会力量购买社会服务，通过委托、承包、采购等现代合同方式等，把便捷的、适当的社会救助服务转移给社会力量承担，这些都是用以缓解救助资金紧缺的有效机制。

救助资金的监管是《社会救助暂行办法》颁布后的一项关键工作，建议由民政部统管，加强财政、审计部门监督和社会监督，以保证救助资金的正当使用。具体而言：第一，建立廉洁高效的救助管理体系，财政和审计部门形成监督合力。负责救助的主管部门，积极调研关注贫困人口的生活需求和救助物资的供给情况；财政和审计部门要严格把关救助资金的拨入与支出，做到专款专用、专户专用；民政部门还要和纪检、监察部门高度配合，跟进救助过程中违法违纪行为的追究机制。第二，确保社会救助在阳光下运行，接受社会各界的监督。按照政务公开的要求，及时向社会公布救助政策法规和救助项目、资金安排、救助程序等情况，提高救助工作的透明度。救助人员要认真听取群众的反馈意见，根据合理的建议对工作进行适度的调整。做到不仅接受群众的监督，更要集合群众的智慧来共同做好救助工作。

四、结 语

通过社会救助策略推进农村反贫困是一个长期性的系统工程，需要实现三个渐进的目标：其一“保基本”，以制度的落实保障贫困人口的最低生活需求；其二“兜底线”，着眼于社会救助体系尤其是专项救助的建设，减少贫困因素，减缓贫困程度；其三“促公平”，健全劳动从业机制和就业援助制度，帮扶贫困人口自我积累与发展能力增强。“保基本”与“兜底线”最终都是为了解决困难群众就业创业、自立发展的后顾之忧。三个目标逐步实现，社会救助推动农村反贫困的目标才能彻底达到。

参考文献：

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[10] 李乐为，王丽华.就业援助和激励：贫困救助制度演进和优化的基本取向[J].甘肃社会科学，2011（3）：138-141.

Abstract：Rural anti-poverty is an important target of building a new socialist countryside and a well-off society. Social assistance strategy reveals the value that highly agrees with the goal of anti-poverty. Based on analyzing the shortages of the existing strategy， this puts forward suggestions to improve law connections with social assistance， broaden the funding sources， and strengthen capital regulation system， so as to make social assistance policy the maximum role in promoting anti-poverty policy.

Key words： rural anti-poverty； poor people； rural social assistance； rescue target