土地非农化过程中的公私伙伴关系

朱德新　朱峰

摘 要： 当前内地政府主导的土地非农化过程中，存在着不少问题，而政府通过角色转变，与私营部门建立公私伙伴关系的共同参与，或许可以成为解决这些问题的制度选择。这方面的案例有，20世纪60年代到80年代澳葡政府和澳门旅游娱乐公司建立伙伴关系，顺利完成澳门新口岸土地的非农化任务。研究结果表明：政府创造的制度空间和私营部门的利益诉求成为公私伙伴关系的前提，彼此协作、利益协调和制度保障则是公私伙伴关系的路径。公私伙伴关系参与土地非农化过程，不仅可以实现双方利益最大化，而且也会对政府的公共政策以及私营部门的行为模式产生积极的影响。

关键词：公私伙伴关系；土地非农化；澳葡政府；澳门旅游娱乐公司

中图分类号：F325.2 文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）02-0037-06

一、公私伙伴关系：一种新的制度选择

随着我国工业化、城市化进程的不断加快以及农业用地的不断萎缩，迫切需要限制城市空间的无序扩张，加强土地利用率。但是，由于国家对土地非农化速度居高不下的一系列调控政策“效果并不明显”[1]56，使得政府主导的现行土地开发以及经济发展模式问题引发了广泛关注和深入反思。有学者从理论层面上分析政府对城市开发实行垄断以及直接从城市开发获利的基本制度，认为政府扮演“既当裁判员、又当运动员”的双重角色，导致城市空间分配不公和正当性危机[2]。也有学者通过对土地非农化过程中博弈关系的探讨，得出的结论之一是“引导地方政府改变目前不合理的经济发展模式”，以此避免“通过牺牲土地资源为代价来换取资金，谋取短期的经济发展”[1]61。还有学者在对深圳市土地二次开发的实证研究中，指出政府主导的城市土地整备在补偿协商和实施方案审批两个环节都存在着实践困境，需要新的制度安排以提高土地开发的治理效率[3]。那么，迫切需要什么样的制度安排才能有效解决上述问题？笔者认为，改变土地非农化过程中政府主导的治理结构，强化私营部门的参与，并建立公私伙伴关系为基础的新模式，应是一种新的制度选择。

实际上，不同国家、国际组织以及学者有关公私伙伴关系（Public-Private Partnership，以下简称PPP）的含义各不相同。从PPP的发展历程来看，自20世纪80年代以来，以英国为代表的西方国家开始推动多部门之间的合作，以此作为解决日益严重的城市问题的重要手段[4]。尽管英国政府一直希望城市治理可以更多地包含居民、社区以及志愿者组织等，但实践中往往私营部门和商业精英才是新的城市治理架构中最受欢迎的“外来者”[5]。在城市公共服务和基础设施建设领域，私营部门通过与政府签署长期服务供应合同为主要模式展开合作[6]。在城市开发和重建等涉及转变土地利用类型的问题上，由于城市公共部门日渐演变成多元利益主体的角力场，使得公共和私人利益必须重新协调。因此，PPP也成为一种得到了广泛应用，并且成为“颇为流行的制度安排”，皆因该安排可以在伙伴之间的互利关系以及经济社会利益相互平衡的基础上实现双赢。PPP在城市开发实践中并无固定的架构和模式，而是根据目标专案的实际情况灵活变动组织形式，灵活性、成本效益以及交易成本的下降是这种安排的主要优点，其存在主要问题包括各类城市土地开发专案的复杂性、公私伙伴之间的文化差异等[7]。

在我国，PPP也日益受到学术界的关注。特别是在城市治理领域，其被视为城市治理的一种基本结构[8]。更有学者提出我们应“从传统的城市管理走向公私合作伙伴的现代城市治理”[9]。但就笔者掌握的资料来看，现有的研究更多是从宏观层面把握这种制度安排，尚缺少对包括土地非农化等实践问题中出现的PPP进行微观实证分析的论述。有鉴于此，本文拟以澳葡政府和澳门旅游娱乐有限公司（以下简称娱乐公司）合作开发澳门新口岸区为案例，以国内外PPP理论和研究成果构建分析框架，从土地非农化进程中公私伙伴互动的视角，探究践行这种关系的前提、路径以及结果，为内地城市改革土地非农化模式提供有益的借鉴和启示。

二、案例：以菜农补偿安置为核心的新口岸土地非农化过程

澳门新口岸原是澳门半岛东南部加思栏、劏狗环、马交石到黑沙环一带海滩，在20世纪二三十年代经填海而成。该区背山濒海、面积广阔，地理位置优越，是一片具有美好发展前景的区域。因此，澳葡政府高度重视此地的发展，早在填海工程进行时即着手制定该区的发展规划。但由于二战爆发等原因使得该区的开发被搁置，直到50年代初仍是未利用的荒地。由于内地政权变更以及边境争端等影响，50年代初的外来农产品输入处于不稳定状态，澳葡政府不得不实行鼓励农业发展的政策。这样一来，大批居民 在新口岸荒地开垦，使该区土地利用模式由待开发的城市用地转变为“澳门最大一幅菜地”。

从60年代初开始，澳门人口增长，加工工业、对外贸易的兴起[10]，土地利用明显从此前填海地上的农业用途向商业或者商业、居住用途转变[11]。同时，澳葡政府对新口岸区制定了多项方案，开始考虑对新口岸土地进行非农化处理，意图将该区建设成“新的城市中心”。但面对该区面积庞大的农地和星罗棋布的木屋，澳葡政府无力承担菜农居住木屋的拆迁、补偿和安置费用。在这样的情况下，60年代初的新一期博彩专营合约的竞投，为其解决新口岸的开发问题提供了契机。因此，澳葡政府明确提出了获得博彩专营权的企业还须承担促进城市发展，即所谓“繁荣澳门”的附带义务。这一义务在娱乐公司与澳葡政府于1962年签订的《中西幸运博彩专营合约》（以下简称专营合约）中得到体现。该合约明确规定娱乐公司在获得博彩专营权的同时，需要承担新口岸区内包括拆迁菜农木屋提供补偿安置以及修建道路和下水道网等土地一级开发的义务。 此表明澳葡政府和娱乐公司建立PPP，展开对新口岸土地的非农化工作。

上述专营合约签订后，娱乐公司立即对解决土地的非农化问题进行初步实践，包括在1965年收回新口岸47户菜农土地并进行开发等。但受1966年爆发的“一二·三事件”等因素的影响，工作进展缓慢。进入70年代特别是在70年代中后期，在澳葡政府与娱乐公司针对实际情况变化而修订专营合约中有关菜农补偿安置条款后，娱乐公司加快了大规模农地用途转移的步伐。一方面是委托由澳门华人领袖何贤担任董事长的北泰建筑公司具体负责与菜农协商补偿安置方案；另一方面是兴建多幢平民大厦，用于安置菜农。至1985年，由娱乐公司主导，历时20多年，耗资2亿元（澳门币，下同）的新口岸菜农补偿安置行动结束，共收回土地276 175.77平方米，拆卸木屋总面积111 700多平方米，安置以菜农为主的居民921户。在菜农迁出的同时，娱乐公司按合约规定，在新口岸进行修建公路和铺设下水道等土地开发项目。在1985年前半年完成的建设工程就包括兴建公路总面积50万平方米，铺设总长度3千多米的污水管及5千多米的输水管。总之，自菜农迁离后，新口岸土地非农化开发进展顺利，使该区从“澳门最大一幅菜地”发展成为城市“中心商业区的延伸部分”。

三、案例分析：基于土地非农化过程中公私伙伴互动关系的视角

不可否认的是，相对于现在的内地城市而言，本文所探讨的澳门案例无论在社会结构还是伙伴关系的参与者等均具有特殊性。彼时澳门正处于实施殖民统治的澳葡政府与民间华人社会共存的特殊二元社会结构中。而娱乐公司也是博彩专营公司而非房地产公司，其价值取向与合作目标也不完全等同于和政府合作开发土地直接牟利，而是一种间接牟利，即主要考虑以此来巩固博彩专营权的地位，确保它的延续性，以获取长远利益。除此之外，澳葡政府与内地的地方政府在土地非农化过程中面临的问题大同小异，有赖双方通过建立行之有效的PPP加以解决。在此背景下，尽管澳葡政府和娱乐公司之间的伙伴关系建立在专营合约这种“早期PPP模式” 上，但该模式在此后新口岸土地非农化，尤其是在解决菜农补偿安置这一核心问题上，取得了良好的成效。因此，这种成效与PPP过程中的良性互动是分不开的。

（一）建立伙伴关系的前提：制度空间与利益诉求

作为一种过程而言，PPP的启动应具备一定的前提条件就是来自政府创造的制度空间和私营部门的利益需求。

有学者认为，促使私营部门广泛参与城市治理并与政府建立伙伴关系的重要前提源自转型中的政府所创造的制度空间（institutional space）。具体来说，政府通过策略性地授予部分权力，才使私营部门得以参与到本属政府权力范围内的各项公共事务中来，并在双方之间建立伙伴关系[12]。这在新口岸的案例中得到体现。因为新口岸土地属于政府公地，土地非农化和城市建设的责任主体是政府。倘政府无能力承担这种责任，那么，也是按照澳门的土地制度通过土地拍卖的形式寻找开发者。但受制于前述无力承担对菜农的庞大补偿安置费用，澳葡政府对新口岸土地非农化深感力不从心，被迫将政府在这方面的部分权力授予财力雄厚且熟悉华人社会事务的博彩企业，为双方建立伙伴关系创造制度空间。

当然，除政府创造的制度空间外，PPP仍需要私营部门的积极参与方能得以实现。在分析私营部门参与伙伴关系的各种因素时，Cook指出，相比其他因素，追求利益最大化是私营部门的首要动力。参与伙伴关系的决定是其在衡量了潜在利益和风险以后决定的[5]。这也与新口岸土地开发的案例相符合，尽管娱乐公司为新口岸菜农的迁出提供补偿和安置费用以及对土地非农化付出大量资金，但其同样获得了该区1/3土地的开发权。同时，考虑到其兴建的葡京酒店和码头均位于该区，改造该区环境对于娱乐公司来说也是利益大于风险的。

（二）伙伴关系运行路径：彼此协作、利益协调与制度保障

公私伙伴过程中的互动是取得良好成效的关键。其因在于：现代城市政府在积极引入PPP时，不仅在于解决特定城市问题的需要而引入包括公私主体在内的组织架构，而且在这种制度安排中城市政府更加注重与来自私营部门的伙伴进行互动，并从这种互动的过程中获益[5]。结合相关理论和新口岸案例，笔者认为公私伙伴的互动体现在彼此协作、利益协调和建立制度保障这三个方面。

首先，PPP是一个伙伴之间的协作过程。对于如何理解PPP的过程及伙伴之间的互动，一些学者提出了“协作”框架，并以此作为模型来分析PPP。具体来说，PPP过程中存在着伙伴之间在资源上的协作（resource synergy）和政策上的协作（policy synergy）。资源上的协作是指伙伴之间在资源上实现合作与互补，并最终提升伙伴关系的效率。政策协作（policy synergy）指的是公共部门和私营部门在技能、能力和目标上均大有区别，对存在问题的看法也并不一致，因此，在伙伴关系运行过程中综合吸纳双方的观点，可能会产生解决具体问题的创新方案（innovative solution）[13，14]。

在新口岸案例中，公私伙伴关系在资源和政策上的彼此协作均得到体现。就前者而言，双方的资源协作基本上涵盖了PPP的整个过程。一方面，澳葡政府允许娱乐公司具体负责新口岸土地的非农化，并拨出位于澳门台山的政府公地给娱乐公司兴建用作安置菜农的平民大厦；而另一方面，娱乐公司则需要全额投资整个新口岸土地的非农化工作，包括向菜农支付交出土地后的补偿费用以及兴建大厦安置菜农的费用。双方在资源上的彼此协作实现了土地资源和私人财力的协作和互补，极大提升了土地非农化的效率和进程。

而政策协作在新口岸案例中也有所体现。在伙伴关系过程中，如何在城市空间拓展而需要改变农地用途的同时兼顾菜农利益，不使他们因城市发展而失去赖以生存的农地和居所，一直是60年代以来澳门城市化道路上的极大障碍。而娱乐公司在1965年初步实践专营合约义务之际，就在青州兴建一幢平民大厦廉租给被收回农地的47户菜农，并且支付一笔补偿金。这种模式是对补偿安置问题的创新方案，其效果远胜于同期澳葡政府针对农地所采取的简单粗暴模式。 由此可见，私营部门参与PPP能对破解现实中的“老大难”问题带来创新模式，对实现既定目标具有积极促进作用。

其次，PPP也是一个需要在伙伴和相关者之间不断进行利益协调的过程。如前所述，私营部门参与伙伴关系的主要原因是来自利益最大化的诉求，这种诉求如果不加以引导，很容易导致私营部门在城市土地开发中过度追求利益，而使结成伙伴关系的意图和目标背道而驰或打折扣。另外，城市土地开发往往牵涉到多元利益主体，在这一领域展开的PPP离不开对其进行利益协调。这就要求“城市政府需要更多地成为协调者”，调动包括企业在内的其他利益相关者共同协同工作[15]。具体来说，城市政府必须协调政府内部、政府与市场、政府与社会等各方面的利益，整合不同的利益关系来促进城市的发展[16]。

在新口岸案例中，一方面，澳葡政府和娱乐公司在整个新口岸土地非农化过程中，已经进行了多次利益协调，这种协调是建立在双方反复协商和修订专营合约基础上的。在补偿安置这一关键问题上，澳葡政府也在与补偿安置相关的多元利益主体之间扮演了协调者的角色。例如其与娱乐公司委托的北泰建筑公司、菜农、菜农合群社（菜农的社团组织）、居民代表进行多轮协商，以确定最终的补偿方案。在菜农的迁出过程中，也离不开“行政当局及警员予以协助”，例如针对当时有“一个商人其店铺面积很小，却要求补偿750万元”的“钉子户”，市行政局分别于1983年6月11日和7月27日对其发出通知，劝他们“尽早与北泰接触，以便商讨收取补偿的办法及研究有关准则”。通过“政府有关部门配合下，收地工作亦已顺利地合理解决”[17]。

再次，PPP是一个双方建立和完善制度保障的过程。作为公共部门和私营部门之间的制度安排，一个成功的伙伴关系离不开相应的制度保障。按照诺思的观点，“制度是一系列被制订出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为”[18]。这种制度在PPP中的体现就是应针对具体土地开发项目的实际情况，明晰伙伴之间的权利义务，以避免伙伴关系中公共部门和私营部门之间产生“灰色地带”，导致伙伴关系中“关于确定正当性、责任和控制框架的不再清晰”[19]。

在新口岸案例中，公私伙伴之间权利义务分配明确，并未产生上述灰色地带现象，全赖双方通过签署和修订专营合约的方式为伙伴关系建立了良好的制度保障。例如，政府和娱乐公司1962年签署的专营合约第九条规定：娱乐公司一方面需要对菜农进行补偿安置，另一方面需要在该地铺设下水道和建设道路网等基础设施。此外，该约还规定娱乐公司有权在日后兴建的“酒店”（即1970年建成的葡京酒店）周边批租该区1/3大小的土地进行开发。而其余土地则归澳葡政府，可以“公开招商承投，作建设楼宇之用”。可以说，1962版专营合约明确规定了新口岸土地的范围、开发义务以及土地分配等核心内容，成为整个伙伴关系的制度基础，此后的土地非农化活动均是围绕该合约而展开的。

此后，双方根据土地非农化实践中出现的新情况和问题，多次修订专营合约，特别是针对菜农补偿安置重点完善制度安排。例如澳葡政府和娱乐公司在1972年、1976年和1982年三次修订专营合约，分别规定娱乐公司应在氹仔岛兴建4座住宅楼宇安置迁离新口岸的菜农，在政府指定的土地上兴建至少200个住宅单位安置菜农，以及对兴建平民大厦的范围和期限提出了明确要求。总之，公私伙伴双方根据形势变化不断对专营合约进行修订，使得专营合约能够符合实际需要，成为公私伙伴关系的制度保障，为娱乐公司和北泰公司在具体解决补偿安置等问题上起到了重要的指导作用。

（三）伙伴关系运作效能：实现双赢与相互转变

对于伙伴关系的结果而言，最显而易见的是伙伴关系是否顺利完成此前所设定的目标。同时，如将伙伴关系视作一种伙伴之间合作和互动的过程，那么采用这种新的制度模式则有可能对合作的内容、目标、方法乃至各个伙伴的工作方式和作风均带来一定影响。这种影响也是分析伙伴关系结果时需要关注的对象，并可以运用相互转变的框架进行分析。相互转变（mutual transformation）是指公私伙伴之间的相互影响。具体来说，在伙伴关系过程中私营部门可以带来更合理的决策和更具企业精神的工作作风，而公共部门也可以使私营部门接受更“社会化”的目标，而非由短期利益所驱动[20，14]。

就新口岸案例而言，通过建立PPP实现了新口岸土地非农化的既定目标，实现了双方利益最大化的结果。这不仅局限于前述澳葡政府和娱乐公司本身，如将其结果上升到整个社会的层面来审视，不难发现公私伙伴在整个事件中很好地平衡了土地非农化与近千户受影响菜农的利益，“尚幸没有闹出不愉快事件”，确保社会稳定和谐，可说是实现了经济效益和社会效益的“双丰收”。

在新口岸土地的非农化过程中，公私伙伴的决策和行为模式受到相互影响，均出现了不同程度的转变。就娱乐公司而言，受到包括澳葡政府在内的多方影响，在处理菜农的补偿安置问题上并未忽视菜农的利益，取得了良好的社会影响。这集中体现在70年代末至80年代初，如前所述，进入70年代后的澳葡政府和娱乐公司在修订专营合约时已将重点转向解决对菜农的补偿安置问题上，娱乐公司在支付1亿元款项补偿菜农的同时，还需斥资1亿元在台山兴建多幢平民大厦，以廉价出租、出售给菜农，这一安置方式也取得了成功。据报导，最后接受补偿安置的以菜农为主的居民共921户，安排入住廉售、廉租房屋共846个单位，其中，廉售单位819个（售价每平方英尺60元），廉租单位27个（每平方英尺租金3.3分）。这一补偿安置方案为菜农普遍接受，其因在于：一方面是这些房屋的租金和售价与房地产市场的价格“相差很远”；另一方面，由于菜农在迁离新口岸时已获得一定补偿，大都有购买能力，实现居住环境“由木屋到高楼”的提升。因此，大部分菜农都愿意购买，而不愿意租住。这一例子体现出参与PPP的私营伙伴，在受到包括公共部门在内的其他伙伴影响的情况下，可以在一些具体事务上暂时放弃自身利益需求，反而更加关注社会效益和基层群体的福利。

同样，澳葡政府也受到私营伙伴的影响和启发，促使其在房屋政策上出现转变。80年代中前期，娱乐公司在台山兴建平民大厦安置新口岸菜农的同时，澳葡政府在1980年颁布《经济房法》（第13/80/M号法令），在其房屋政策上开创了“使低下及中产阶级有机会购买价格受管制并低于自由市场的房屋”的经济房屋模式。其后经过4年筹备，澳葡政府成立了房屋协调署，并通过了《房屋发展合同法》（第124/84/M号法令），其中就规定了经济房屋兴建模式，即由政府批出土地给建筑企业兴建房屋，建筑企业则承诺建造低价格的房屋，并在建成后将一定数量的住宅单位交付行政单位支配，作为对政府批出土地的回报[21，22]。考虑到在新口岸土地非农化过程中，娱乐公司也是从澳葡政府处批得土地，然后兴建平民大厦廉价出售给迁出新口岸的菜农，而澳葡政府同一时期逐渐构建的经济房屋模式则是由政府和私人发展商合作建楼，然后低价出售给城市低收入者。不仅如此，80年代后期澳葡政府还在另一个菜农聚集地即马场区建设“庞大经济房屋村”。这就表明，澳葡政府推出的经济房屋制度与娱乐公司安置新口岸菜农的做法在客观上具有一定关联性。换言之，澳葡政府在一定程度上受到与娱乐公司合作推进新口岸农地用途转移的影响，在同期的房屋政策上更加关注城市低收入者的住房问题，并将其与娱乐公司合作的经验加以推广。

总之，新口岸的案例表明：在土地非农化过程中，建立PPP也是一种行之有效的制度安排。但其前提是政府要转变自身角色，为私营部门的加入创造部分制度空间，满足其合理的利益需求。在伙伴合作过程中，要互相提供资源合作，政府对私营部门的利益诉求也要不断进行利益协调，特别是要建立相应的制度保障。双方通过精诚协作，不仅可以合力解决土地非农化过程中出现的问题，而且还能带来政府决策创新、企业更注重社会效益等方面的转变。这些经验可为当前内地的土地非农化模式提供一定的启示与借鉴。

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Abstract： There are various practical problems in terms of the current mainland urban secondary land development mode which mainly characterized by the leadership of urban government. Changing the role of government and establishing Public-Private Partnership （PPP） with private sector seems to be a reasonable institutional choice which can be considered as the solution to problems mentioned above. In this regard， the PPP established by the Portuguese Macau government and the STDM in the case of land development project of ZAPE farm land in 1960s-1980s deserves further study. This case shows that the institutional space created by the urban government and the thirst for profit maximization of private sector is the precondition of PPP. The policy and resource synergy between each partner， the coordination of interests between public/private partners and stakeholders as well as the establishment of an institutional guarantee are key components of the process of PPP. The consequence of PPP is twofold. On the one hand it can create a win-win situation within urban land development. On the other hand， due to the mutual influence during the PPP process， public/private partners may transform mutually.

Key words： Public-Private partnership； urban land development； Macau； ZAPE