省际公共科技服务平台中央财政支持方式研究

岳素芳，肖广岭，刘 烨，赫运涛，卢 凡

(1.清华大学科技与社会研究中心，北京 100084；2.国家科技基础条件平台中心，北京 100862)

省际公共科技服务平台中央财政支持方式研究

岳素芳1，肖广岭1，刘 烨1，赫运涛2，卢 凡2

(1.清华大学科技与社会研究中心，北京 100084；2.国家科技基础条件平台中心，北京 100862)

省际公共科技服务平台作为区域创新体系的重要组成部分，其财政支持方式需要探索。本文从科技公共服务的视角，借鉴国家级科技企业孵化器、国家科技基础条件平台、地方科技平台和欧盟技术平台经验，认为中央财政是支持省际平台运行发展的主导力量，而项目支持、运行经费后补贴以及 “创新券”的财政支持方式对其具有可行性。

科技平台；省际平台；孵化器；财政支持

区域公共科技服务平台是继国家基础条件平台之后的又一重要举措，旨在进一步贯彻国家创新驱动发展战略，构建和完善区域公共科技服务体系，为区域经济发展提供创新载体，进而提高区域竞争力。就目前来说，省际平台建设仍处于鼓励地方平台实现跨省服务的初级阶段。

1 中央财政支持省际公共科技服务平台的理论依据

1.1 公共科技服务平台自身特点

省际平台具备一般公共科技服务平台的共享性特征，不以盈利为主要目的，受益对象为全社会科技创新主体，属于国家公共事务范畴，而公共财政支出是政府职能的核心内容，因此，政府财政支持其发展既是可行又是必须的。

1.2 中央与地方的财政分工与协作

对于跨省资源整合的省际公共科技服务平台应该由中央和地方共同建设支持。

根据奥兹的 “分散化原理”: “每项公共服务应该由它所能覆盖的最小地理面积上的政府来提供”。地方政府辖区范围小于公共品及服务受益面的情况下，地方政府提供的公共品及服务容易产生大量溢出收益 (外部性的存在)[1]。对于由地方科技主管部门投资建设却有能力进行跨省服务的平台，由于科技服务的受益外溢性，导致地方政府作为理性经济人，无法实现自身利益最大化，从而造成对地方平台跨省服务的财政支持明显动力不足。比如，多数地方平台的服务对象主要集中在行业区域内部，服务内容也依据行政区域内中小企业个性化需求进行设计[2]。为进一步扩大优质资源使用效率，应鼓励地方平台拓展辐射范围，中央财政重点支持其跨省服务业务。

除此之外，十一五国家基础条件平台建设实施意见明确提出，各地方财政负责地方平台建设的投入，各部门负责落实本部门建设的经费，中央财政平台建设专项经费主要支持跨部门、跨行业、跨地区的平台建设，并鼓励平台融资建设[3]。省际平台符合中央财政支持政策。

2 省际平台可资借鉴的财政支持方式

本文选择国家级科技企业孵化器、国家科技基础条件平台、地方典型平台以及欧盟技术平台作为重要参考，以期为省际平台的财政支持方式提供有益借鉴。

2.1 可资借鉴的国内科技服务组织财政支持方式

(1)中央对国家级科技企业孵化器的财政支持。省际平台之所以参考国家级企业孵化器，源于以下几点:第一，两者都是由政府推动实施、具有公益性质的科技服务类组织；第二，两者的运行机构多为事业单位或科技中介组织；第三，均为科技型中小企业服务的重要载体。除此之外，省际平台与国家科技企业孵化器都是从国家层面实施的战略部署，再加上相对于平台来说，孵化器的运行时间较长，相关研究与国家财政支持相对成熟，因此，一定意义上可以为省际平台的发展提供借鉴。尽管如此，省际平台与国家级科技孵化器还是有很多不同之处。首先，国家级科技孵化器虽然经国家认定，但源于孵化器的实体性运作，辐射范围较小，服务仅限于场地内在孵企业，因此，地方政府支持力度较大；而省际平台实现的是跨行政区域的科技服务，打破了地方行政疆界，地方政府财政支持动力相对缺失。其次省际平台除了为科技型企业提供服务之外，还肩负解决区域重大关键、共性问题的重任，因此，平台本身可中标国家科技立项，申请国家科研经费；而孵化器的主要目标是服务于在孵企业，孵化器本身无法申请与科研相关的项目经费。

中央对科技企业孵化器的财政支持经历了两个阶段，第一阶段是以政府投入资金为主导，主要用于孵化器的建设运行，这一阶段政府财政投入是孵化器建设运行的主要力量，且政府投入方式以前期投入或滚动投入为主。第二阶段，政府在继续加大引导资金的基础上，更加注重资金投入对地方的引导作用，资金注入方式由前补助转变为前补助和后补助并举，且以后期运行补贴为主。前期政府采用前补助的方式主要是由科技企业孵化器的社会属性和公益性这两个特点决定:一是资金需求量大且具有连续性；二是不会产生投资收益，在前期甚至是巨额亏损的[4]。因此在孵化器初始阶段，基本由政府提供无偿资助以启动基础建设。而在后期，政府更加鼓励孵化器的自我造血功能，虽然政府投入仍为主导，但通过绩效考核的方式实施的运行后补贴一定程度上提高了资金使用效率。除此之外，国家对在孵企业提供税收优惠。

总的来说，国家级科技企业孵化器可资借鉴的经验有以下几点:第一，平台建设初期，政府以无偿资助的方式注入引导资金，并吸引地方资金投入，主要用于平台的基本建设；第二，平台正常运转后，财政补贴由前补助向后补助倾斜，对平台实施绩效评估，提高政府资金的使用效率；第三，在发达地区实行平台的市场化操作，鼓励平台实现自我造血，而在资源相对贫乏的地区，进一步加大政府资金投入力度；第四，对于参与共建的平台单位实行税收优惠政策。

(2)中央对国家基础条件平台的财政支持。国家基础条件平台以平台组织形式对外开展科技服务，是科技平台战略的先行者。国家财政对基础条件平台采取分级支持，即地方平台主要由地方政府负责，中央财政平台建设专项经费主要支持跨部门、跨行业、跨地区的平台建设。 “十一五”期间，国家科技条件平台工作主要以平台建设为主，侧重于平台建设项目的启动和支持，边建设边共享。“十二五”期间，对已认定的国家基础条件平台，在绩效考核的基础上给予奖励补贴经费支持。平台项目的验收和认定标志着中央财政支持方式实现转型，即由原来支持短期平台建设转向支持平台长期持续的运行发展。财政投入方式也由原来的前补助或者滚动补助转变为以绩效考核为基础的后补助为主。2013年，财政部、科技部印发的 《国家科技计划及专项资金后补助管理规定》，明确了共享性后补助专门服务于国家基础条件平台。毋庸讳言，后补助主要针对能够进行有效考核的科技计划，即根据绩效评估结果确定支持对象及力度，一定程度上提高了政府资金投入的效率。除共享性后补助外，奖励性后补助同样适用于国家基础条件平台。

在深化科技平台运行服务座谈会上科技部有关领导提出:“国家科技基础条件平台不是搞科学研究，而是为科技和经济社会发展提供资源和条件保障。要围绕经济社会发展的重大需求，深化服务区域和产业发展的创新支撑能力和公共服务能力建设。[5]”因此，可以说省际平台与国家科技基础条件平台不同，更加倾向于为产业和企业提供公共服务。省际平台与国家科技基础条件平台在服务对象上的不同定位，决定了财政支持方式的差异。对于国家科技基础条件平台来说，整合的资源基本在大学和科研院所，因此以政府财政投入为主。而省际平台提供的公共科技服务更多是向产业和企业倾斜，一定程度上对企业的吸引力更强，因此，应更加鼓励市场资金筹集。再者，省际平台可从已有的地方平台中遴选，即跨省整合资源或者有能力进行跨省服务的地方平台可通过申请获得中央财政支持。但总的来说中央财政对国家基础条件平台支持方式的转型可适用于省际平台，省际平台绩效考核指标的制定也可参考国家基础条件平台的绩效考核标准，作为实行平台后补助的依据。

(3)地方公共科技服务平台的财政支持方式。地方公共科技服务平台 (以下简称地方平台)主要是指平台承建单位和服务对象均集中在该省市所辖行政区域内。国内地方平台建设起步较早，虽然与省际平台层次不同，但在本质上都是主要面向产业和企业提供公共科技服务，因此一定程度上也可为省际平台的财政支持方式提供借鉴。其中，北京、上海、浙江、广东、江苏等地的平台建设特色明显，效果较为突出。现把这些地方平台的财政支持方式梳理如表1所示。

因为地方平台主要服务于地方科技和经济发展，因此，主要由地方财政支持建设运行。从表1可以看出，地方政府对平台的支持分为前补助、分段补助和后补助。其中前补助主要用于平台建设，也有部分地方对平台建设经费采取分段补助。几乎所有平台都开展了后补助的支持方式。

以浙江省平台为例，浙江省设立公共科技创新服务平台建设专项资金，并于2008年12月底，对支持的18家平台建设项目进行验收评估。其中，公共基础条件平台以专项资金投入为主，行业创新平台和区域创新平台采用政府引导支持和有关单位自筹相结合解决，平台日常运行经费通过开展各类创新服务和承担企业、政府委托的科技项目，以及当地政府支持和企业资助等途径获得。除公共基础条件平台外，浙江省鼓励平台积极对接国家重大科技计划，通过承担国家或省级科技项目获取经费支持。也有少数平台打破行政疆界积极拓展与省外科技服务需求的对接功能。但就目前来说，平台整体上实现自我造血功能较弱，主要还是依靠财政补助和项目经费支持。针对平台现状，浙江省提出，在市场机制对平台作用不充分的情况下，政府还要保持连续、稳定的支持；同等条件下，优先支持平台申报省内各项科技计划项目，并优先向科技部等国家有关部门推荐申报各类国家级科技计划项目[6]。同时，进一步完善平台的绩效考核制度，将平台服务质量与效果作为考核重点，在此基础上实行分档后补贴。

表1 地方典型平台的财政支持方式

另外， “创新券”作为一种新型财政补贴方式，也属于后补助支持形式，已经在上海、江苏、北京试用。创新券最早在荷兰发行，2004年以来，欧洲各国相继出台了创新券政策[7]。它是政府提供给企业的一种 “创新货币”，主要针对本国中小企业经济实力不足，创新资源缺乏，高校和研发机构没有为中小企业服务的动力机制，而设计发行的一种 “创新货币”；政府向企业发放创新券，企业用创新券向研发人员购买科研服务，科研服务人员持创新券到政府财政部门兑现[8]。即企业可利用这种 “创新货币”来获取外界专家 (大学、研究院、研发机构以及技术、金融和知识产权咨询机构等)所提供的一系列服务，旨在增强企业的技术创新能力[9]。这种新型政府投入形式的优势在于从用户一侧切入，政府资金后期兑现。用则企业受益，不用也造不成政府财务上的损失。“创新券”在地方科技平台中的应用，为国家科技平台财政支持方式做出了有益探索。“创新券”对平台来说是一种双边补助，既降低了企业的创新成本，刺激了企业的创新积极性，也给平台带来正向服务收入，有利于平台的良性发展。

从以上地方平台财政支持方式的经验来看，后补助已经成为地方政府对平台采取的主要支持方式，尤其是 “创新券”这种新型后补助支持方式值得借鉴。除此之外，浙江省鼓励平台积极实现与国家重大科技计划和科技项目的对接，以及根据绩效考核实行分档补贴也可作为省际平台参考的重要经验。

2.2 欧盟对技术平台的财政支持方式

欧盟技术平台战略旨在进一步加强科研与产业界的合作，以解决欧盟产业所面临的技术含量低，尤其是高技术产业部门专业技能严重匮乏的现状问题，最终增强欧洲经济竞争力[10]。欧盟技术平台是一种自下而上的战略实施计划，多是由大企业牵头，政府与各类创新主体积极参与的组织形式，欧盟委员会在平台的建设过程中仅起到推动和指导作用。这些平台的针对性较强，主要面向对欧盟产生重大经济和社会影响的战略领域展开，是一种公私合作研发的新尝试。每个欧洲技术平台都具有明确的目标，且行动计划一般采取中标欧盟现有科技计划的方式来实施，主要是通过欧盟科研框架计划、尤里卡计划、国家性计划和地区性计划等，只有很少部分计划通过风险投资机构、欧洲投资银行的资助等来实施[11]。

从欧盟技术平台资金的获取渠道来看，其经费支持主要来源于政府的项目支持。虽然政府在技术平台的建设进程中不起主导作用，但政府的财政支持在技术平台的经费筹集中却占据相当大的比例。其采取中标欧盟现有科技计划筹集科研经费的方式与中国地方政府鼓励平台积极对接国家科技计划的做法不谋而合，值得借鉴。即鼓励创新主体联合申请国家科研经费，解决区域重大关键、共性问题。

3 结论与政策建议

通过以上分析，本文认为，省际公共科技服务平台建设可以分为两步走:第一，支持地方平台开展跨省服务。对于有能力跨省服务的优质地方平台鼓励其通过项目申请获得中央财政资助，中央根据项目完成情况对于平台跨省服务业务进行适度补偿。第二，联合地方平台构建省际大平台，实现跨省资源整合。共建平台服务于本地业务仍由当地财政支持，而对于跨省服务以及联合解决区域重大关键、共性问题的科研经费由中央和地方共同承担，中央经费支持占据主导地位。具体说来，中央财政对于此类平台的支持，主要由以下几种可行方式:

(1)项目支持。项目支持包括两个方面:一是省际平台本身的专项经费支持，主要用于省际平台的增量资源建设以及解决区域重大关键、共性问题的科研经费；另一方面是鼓励省际平台积极实现与国家科技计划的对接，申请国家科技项目经费支持。

(2)运行经费后补贴。通过制定省际平台评价指标体系对平台进行绩效评估，中央财政重点支持平台跨省服务业务，根据评估结果实行分档奖励、择优奖励等不同奖励方式，以激发平台的服务积极性。

(3)“创新券”。省际平台发放 “创新券”可打破地域限制，进一步促进参与共建单位的对外服务半径。对于本地服务，仍然由本地财政负责创新券的兑换，而对于跨省资源需求和服务则由中央经费支持或者地方协调支持。根据需要，平台可发行定额或折扣券。

(4)对于参与平台共建的企业资源单位，规范其服务价格的基础上，实行一定的税收优惠奖励。

除此之外，中央财政对面向国家规划的重点区域和战略性新兴产业的省际平台应给予重点支持，且在资金投入的同时注重引导地方资金的加入。

[1]田志刚，潘广云.论中央与地方政府财政支出责任划分[J].现代经济探讨，2007，7.

[2]李纪珍，赫运涛，邓衢文.基于国家和地方互动的技术创新服务平台建设[J].中国科技论坛，2010，9.

[3]“十一五”国家科技基础条件平台建设实施意见.国科发财字〔2005〕295号.

[4]李志军，郝伟亚.促进专业孵化器发展的财政政策研究[J].财政研究，2008，2.

[5]深化科技平台运行服务座谈会王部长讲话稿.国家基础条件平台文件[EB/OL].http://www.nstic.gov.cn/showContent.jsp?page＝1337044496390.

[6]浙江省重大公共科技创新服务平台建设专项资金绩效评价报告[R].浙江火炬生产力促进中心，2009，6.

[7]朱悦，金爱民，王迎春.创新券在科技平台服务中的应用[J].中国科技论坛，2013，7.

[8]郭丽峰，郭铁成.用户导向的政府创新投入政策－创新券[J].科技创新与生产力，2012，8.

[9]Technology Strategy Board[EB/OL].https://vouchers.innovateuk.Org/abouat-innovation-vouchers.

[10]Report on European Technology Platforms and Joint Technology Initiatives:Fostering Public-Private R＆D Partnerships to Boost Europe's Industrial Competitiveness[R].Commission StaffWorking Document，SEC(2005)800.

[11]黎苑楚，王少雨，陈宇.欧洲技术平台及其对我国的启示[J].中国科技论文在线，2006，11.

(责任编辑 谭果林)

Central Financial Support for Interprovincial Public S＆T Service Platform

Yue Sufang1，Xiao Guangling1，Liu Ye1，He Yuntao2，Lu Fan2
(1.Institute of Science，Technology and Society，Tsinghua University，Beijing 100084，China；2.National S＆T Infrastructure Platform Center，Beijing 100862，China)

As one partof the regional public S＆T service platform，interprovincial platform plays an important role in the regional innovation system，and its financial support is needed to be explored.Based on the perspective of public technology service，this paper analyzes some experiencesof financial support from incubator，national S＆T infrastructure platform，local platform and European technology platform.Then it concludes that the financial support from central government is the dominant force for the developmentof interprovincial platform.And the project support，financial subsidies and“innovation vouchers”are the feasible ways for its financial support.

S＆T platform；Interprovincial platform；Incubator；Financial support

G311

A

国家科技基础条件平台中心资助项目 “区域技术创新服务平台管理和支持方式研究”(20125880290)。

2014－12－01

岳素芳 (1982－)，女，山东莘县人，清华大学博士研究生；研究方向:科技政策与管理。