城市基层单位风险登记标准体系研究*

周永根，秦挺鑫，陈 锐

(1．湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003；2.中国标准化研究院 北京 100191；3.中国科学院科技政策与管理科学研究所 北京 100190)



城市基层单位风险登记标准体系研究*

周永根1，秦挺鑫2，陈 锐3

(1．湖南省社会科学院，湖南 长沙 410003；2.中国标准化研究院 北京 100191；3.中国科学院科技政策与管理科学研究所 北京 100190)

城市公共安全风险管理标准是城市公共安全风险管理的政策依据和技术支撑。我国城市公共安全风险形势日趋严峻，但我国城市公共安全标准化特别是城市基层单位标准化严重滞后。对此，梳理了我国城市基层单位风险登记标准体系类目与标准，提出了城市基层单位风险登记标准体系框架。最后提出应从机构建设、风险管理标准、制度机制、队伍建设、经费投入和宣传教育等方面加强城市基层单位风险管理的策略建议。

城市；公共安全；风险管理；基层单位；风险登记；标准

道萨迪亚斯(C.A.Doxiadis)指出[1]：“一个城市必须在保证自由、安全的条件下，为每个人提供最好的发展机会，这是人类城市的一个目标。”随着全球化和信息化的发展，风险源不断增多，风险的扩散性和变异性日益增强；城市公共安全作为一个系统，它的风险由于人群的聚集而被放大；由于系统的脆弱性而易受破坏；由于系统的社会敏感性而被激化及猝变[2]。因此，加强和改进城市公共安全风险管理，控制城市中潜在的风险，才能确保城市公共安全，创造城市自由、安全的条件，实现人类城市的目标。

英美等发达国家十分重视基层单位风险登记，各基层单位风险登记标准体系十分完善，包括各类基层单位都有相应的风险登记标准，如社区[3-4]、图书馆[5]、企业[6-8]等风险登记标准十分完善规范，分工与协作涉及到从国家[9]到地区[10]，再到地方[11]各个层面单位，风险种类包括各类风险，洪水、冰雹、火灾、化学危害等[12]，风险管理流程环节也十分规范完善，包括从风险评估、应对和恢复等程序[13]。我国风险管理主要集中在国家和城市层面，基层单位风险管理意识弱，基础薄，标准化滞后[14]。

近年来日益严峻的公共安全形势引起了我国社会各界的普遍关注。中共十八届三中全会上作出了设立国家安全委员会的决定，可见我国已经把国家和社会的安全、风险管理摆上了重要的议事日程。城市公共安全风险标准是预防和应对城市公共安全风险的政策依据和技术支撑，加强城市公共安全风险标准化，特别是城市基层单位风险登记标准化，是保障我国人民群众生命和财产安全，消减城市公共安全风险，促进城市安全有序运行和发展，进而推动我国新型城市化健康可持续发展的内在要求。本文通过对我国城市基层单位风险登记标准体系类目与标准的梳理，提出了城市基层单位风险登记标准体系框架以及实施城市基层单位风险管理标准化的建议。

1 我国公共安全风险登记标准的背景和需求分析

1.1 我国城市公共安全风险管理形势严峻

当前，我国正处于社会转型、结构创新和城镇化快速发展的阶段，随着城市规模急剧扩大和城市结构的日益复杂，加之经济社会发展阶段和国外形势的影响，城市公共安全风险也日益复杂化、多样化和严重化。城市公共安全问题在自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四方面均不断涌现[15]。

城市公共安全风险存在于生活、生产、生态等方面，影响着国民经济的协调运作和可持续发展。如我国城镇化进程中的资源破坏、环境污染、水土流失、农作物污染等灾害十分严重；加上经济与社会发展严重失衡，各种重大社会等事故频频发生[16]。据《中国新闻网》报道，1990-2002年，我国安全事故总量年均增长6.28%，最高时增长达22%[17]。2003年的SARS事件，2008年的冰雪和地震等自然灾害，2010年的旱灾，2011年的洪涝和地震，2012年的食品、药品问题：肯德基45 d“速成鸡”、麦当劳过期产品加工出售、伊利奶粉“含汞门”、地沟油事件，以及干旱、风雹。此外，社会治安形势严峻，国内犯罪正逐渐向动态化、职业化的趋势发展，尖端科技的发展给恐怖分子、犯罪分子提供了现代化的作案手段。民政部、国家减灾办2013年11日发布2013年前三季度全国灾情统计信息表明，前三季度各类自然灾害共造成我国37 634.8万人次受灾，1 761人死亡，434人失踪，1 024.4万人次紧急转移安置，直接经济损失5 170.8亿元[18]。这些安全问题给国家、社会和人民带来巨大的损失，引起了社会各界的高度关注。

我国公共安全形势日益严峻，我国进入危机频发期[14]。但我国的安全风险管理相当滞后，频频发生的各类公共安全风险事故对我国城市公共安全应急管理体系提出了严峻的挑战和更高的要求。

1.2 城市基层单位是风险管理的重要阵地和前沿哨口

社区、企业等城市基层单位是人们生活、休闲、工作的主要场所，基层单位的风险管理对维护人们的正常生活、工作秩序和保护人们的生命财产安全有着重要的意义。基层风险管理是经济社会风险的一种超前预防，通过社区、企业等单位公众感性的认识和对有关社区、企业地理位置、气候环境、居住人口状况等方面的数据信息的收集整理，对基层单位各种类型的风险进行评估和分析、描述，预测可能发生的风险类型、发展趋势、影响范围、程度等，并采取一定的措施减少、降低、消除风险发生可能性和概率的程度，消除隐患，可以将风险的发生控制在萌芽状态，达到降低风险的发生率，甚至避免风险的发生，减少或避免人身伤亡和财产损失。

1.3 我国城市基层单位公共安全风险标准化滞后

国际安全科学领域著名的“海恩法则”认为：每一起严重事故背后，必然有29次轻微事故和300起未遂先兆，而这些征兆背后又有1 000个事故隐患。事故是有征兆和隐患的，在很大程度上也是可以预防和控制的。我国当前严峻的城市公共安全问题与公共安全风险管理水平有着密切关系。近年来，虽然我国城市公共安全风险管理水平有所提高，但与发达国家相比，还存在诸多问题，还不能满足当前我国城市风险管理的应有要求。我国城市特别是基层单位公共安全风险法律法规和标准体系不完善是导致我国城市公共安全风险管理水平低下、公共安全风险频发的主要原因之一。

我国在公共安全方面的研究起步较晚，相关标准、规范和法律出台晚而少，虽然当前已有一定数量的标准规范和法律法规，但不够健全深入。如公共安全应急体系的法律法规不完善，突发事件应急处理立法的可操作性不强，法律条文规定得过于笼统，专门立法很少，操作行不强[19]，等等，而城市基层单位标准化更显不足和滞后。

因此，加强我国城市基层单位公共安全风险标准规范建设是应对我国严峻的城市公共安全风险形势的迫切需要，也是我完善我国城市公共安全风险标准体系建设的本身需要，是消减和消除城市公共安全风险，保障人民人身、财产安全，促进城市正常运行和发展，推进新型城镇化建设的政策保障和技术支撑。

2 我国城市基层单位风险管理标准体系的构建

2.1 原则

2.1.1 以人为本的原则

基层单位风险管理标准化的首要任务是维护当地群众的根本利益，保障当地群众生命财产安全，最大限度地减少和避免各类风险给当地人民群众带来的威胁和危害。

2.1.2 预防为主的原则

基层单位风险管理标准化应注重各类风险的日常管理工作，加强基础性工作，提高防范意识，增强预警分析，做好预案演练，防止和减少重大风险的发生。防止已经存在的“潜在的危害”转化为“突发事件”[20]。

2.1.3 统一协调的原则

中国安全科学应利于实现政府、企事业单位和人民群众齐心协力应对基层单位风险的局面。建立基层单位风险管理指挥平台，形成基层单位风险管理体系，实现风险管理的统一合作又有效分工。

2.1.4 广泛参与的原则

标准的制修订和实施应最大限度地发挥当地人民群众的积极性，动员广大人民群众参与到标准的制修订和贯彻实施中来。调动风险相关方社会、民众和政府等各方的积极性，形成政府、专业、企业和志愿者队伍和广大市民相结合的风险应对体制，实现风险管理的社会化[21]。

2.2 依据

以国家和地方政府有关法律、法规、规章和相关政策为依据，主要有：消防、生产、公共卫生、防震、社会救助、公共安全、突发事件、减灾、动物防疫、食品安全等18项相应的法律法规；国家突发公共事件总体应急预案，国家专项应急预案21项；国务院部门应急预案57项，省级总体应急预案31项。

图1 城市公共风险登记标准框架

图2 城市基层单位风险登记标准体系框架

2.3 框架

2.3.1 城市基层公共风险登记标准框架

我国城市公共风险管理初步建立了由质量标准、产品标准、方法标准和基础通用标准构成的标准体系，在一定程度上满足了我国城市基层单位对风险管理的需求。城市公共风险登记标准可分为自然灾害类、事故灾害类、公共卫生事件类和社会安全类四类(图1)。

2.3.2 城市基层单位风险登记标准体系类目与标准

现行的城市社区、企业等基层单位风险管理标准按体系类目分，可分为地震救援、电气安全、防尘防毒、防洪管理、风险管理等50个体系类目，共180项标准，覆盖了社区、企业等城市基层单位生产、生活等各个方面(表1)。

2.3.3 城市基层单位风险登记标准体系框架

根据城市社区、企业等基层单位的生活生产实际行业领域，本研究将城市社区、企业等基层单位风险管理类别划分为水、电、气、火等17个行业领域，并将表1所示的50个体系类目的各项标准归纳到该17个行业领域，方便基层单位风险管理过程中的实际操作与实施(图2)。

3 城市基层单位风险管理实施建议

3.1 加强基层单位风险管理机构建设与协调

(1)加强基层单位风险管理机构建设。基层单位风险管理机构建设是基层单位风险标准化有效开展的组织保障。基层单位风险管理是一个庞大、复杂的巨系统，涉及行业、领域众多，只有设立风险管理机构或部门一集职能，才能使风险得到有效管理和控制，才能实现风险的精细化管理。当前，我国一些城市基层单位还没有专门设置风险管理机构、部门和职能。有的虽然有相关管理机构、部门或职能，但设置不健全、合理，因此，必须加强基层单位风险管理标准化机构和职能的建设。

表1 城市基层单位风险登记标准体系类目

续表1

体系类目名称项目名称项目编号级别性质类别9服务产业基础通用9 1应急百宝箱20081187-T-469国家标准推荐性标准基础通用标准9 2应急居住区基本公共服务第1部分：总则20081188-T-469国家标准推荐性标准基础通用标准9 3应急居住区基本公共服务第2部分环境管理20081189-T-469国家标准推荐性标准基础通用标准9 4应急居住区基本公共服务第4部分安全服务20081190-T-469国家标准推荐性标准基础通用标准9 5应急居住区基本公共服务第5部分商业服务20081191-T-469国家标准推荐性标准基础通用标准9 6应急居住区基本公共服务第6部分文化娱乐服务20081192-T-469国家标准推荐性标准基础通用标准9 7应急居住区基本公共服务第7部分帮扶救助服务20081193-T-469国家标准推荐性标准基础通用标准10公共安全10 1核事故应急情况下公众受照剂量估算的模式和参数GB/T17982-2000国家标准推荐性标准管理标准10 2突发公共事件应急能力评价通则20075956-Z-469国家标准指导性技术文件管理标准10 3突发公共事件应急演练规范20075957-Z-469国家标准指导性技术文件管理标准10 4突发公共事件应急指南20070183-T-469国家标准推荐性标准管理标准10 5消防应急救援技术训练指南20100097-T-312国家标准推荐性标准方法标准10 6消防应急救援通则20100098-T-312国家标准推荐性标准基础通用标准10 7消防应急救援训练设施要求20100099-T-312国家标准推荐性标准管理标准10 8消防应急救援装备配备标准20100100-T-312国家标准推荐性标准方法标准10 9消防应急救援作业规程20100101-T-312国家标准推荐性标准方法标准10 10消防应急通信组网管理平台20074873-Q-312国家标准强制性标准产品标准10 11消防应急照明和疏散指示系统GB17945-2010国家标准强制性标准产品标准10 12消防应急指挥VSAT卫星通讯系统行业标准推荐性标准产品标准10 13应急信息交互协议第2部分：事件报送20100180-T-469国家标准推荐性标准管理标准10 14应急信息交互协议 第1部分：预警信息20100181-T-469国家标准推荐性标准管理标准11公共安全管理机构11 1报警统计信息管理代码第11部分：治安灾害事故分类与代码GA/T753 11-2008行业标准推荐性标准基础通用标准11 2城市公共安全应急联动系统基本功能要求20051908-T-312国家标准推荐性标准基础通用标准11 3放射性物品库风险等级和安全防范要求2007年公共安全行业标准制、修订计划第16号行业标准强制性标准管理标准11 4高等院校安全风险等级与技术防范防护级别20074802-Q-312国家标准强制性标准管理标准11 5公安交通应急综合平台技术要求国家标准推荐性标准管理标准11 6公路网交通安全应急指挥系统建设标准交通事故快速勘查技术规范国家标准推荐性标准管理标准11 7广播电影电视系统重点单位重要部位的风险等级和安全防护级别GA586-2005行业标准强制性标准管理标准11 8军工产品储存库风险等级和安全防护级别的规定GA26-1992行业标准强制性标准管理标准11 9文物系统博物馆风险等级和安全防护级别的规定GA27-2002行业标准强制性标准管理标准11 10消防应急照明灯具通用技术条件GA54-1993行业标准强制性标准基础通用标准11 11冶金钢铁企业治安保卫重要部位风险等级和安全防护级别的规定2008年公共安全行业标准制、修订计划第43号行业标准推荐性标准管理标准11 12医疗卫生机构安全风险等级与技术防范防护级别20074804-Q-312国家标准强制性标准管理标准11 13银行营业场所风险等级和防护级别的规定GA38-2004行业标准强制性标准管理标准12公路管理与养护12 1恶劣天气公路应急资源配置指南20100204-T-469国家标准推荐性标准方法标准13互连互通13 1基于不同技术的应急视讯会议系统互通技术要求GB/T21641-2008国家标准推荐性标准方法标准14互联网14 1电信网和互联网安全风险评估实施指南YD/T1730-2008行业标准推荐性标准基础通用标准

续表1

体系类目名称项目名称项目编号级别性质类别15化学原料及化学制品制造业安全生产15 1国家危险化学品应急救援基地建设标准20082223-Q-450国家标准强制性标准管理标准15 2化工项目定量风险评价导则安监总政法[2009]34号-23行业标准推荐性标准方法标准15 3危险化学品爆炸事故应急指挥程序安监总政法[2009]34号-26行业标准推荐性标准方法标准15 4危险化学品单位事故应急救援预案编制通则20082238-Q-450国家标准强制性标准管理标准15 5危险化学品单位应急救援物资配备规范20082239-Q-450国家标准强制性标准管理标准15 6危险化学品应急救援指挥人员培训大纲和考核标准安监总政法[2008]144号-60行业标准推荐性标准管理标准16环保、社会公共安全及其他专用设备制造16 1建筑火灾逃生避难器材第5部分：应急逃生器20074838-Q-312国家标准强制性标准产品标准16 2企事业单位灭火和应急疏散预案编制及实施通用要求20074855-Q-312国家标准强制性标准管理标准17基本术语17 1灾害评估基本术语国家标准推荐性标准基础通用标准17 2灾害信息基本术语国家标准推荐性标准基础通用标准17 3自然灾害管理基本术语GB/T26376-2010国家标准推荐性标准基础通用标准18计算机服务业通用18 1信息技术运行维护服务应急响应规范20091400-T-469国家标准推荐性标准基础通用标准18 2信息技术服务运行维护第3部分：应急响应规范国家标准推荐性标准基础通用标准19家用电力器具制造19 1应急呼叫器GB/T26200-2010国家标准推荐性标准产品标准20家用品安全(一般消费品安全)20 1消费品安全风险评估通则GB/T22760-2008国家标准推荐性标准管理标准20 2消费品全生命周期风险管理原则20100596-T-424国家标准推荐性标准基础通用标准21家用音响设备制造21 1应急声系统GB/T16851-1997国家标准推荐性标准方法标准22监测22 1灾害管理空间信息产品20080929-T-314国家标准推荐性标准基础通用标准22 2灾害遥感监测第2部分：灾害监测20091529-T-314国家标准推荐性标准方法标准22 3灾害遥感监测第3部分：风险评估国家标准推荐性标准方法标准22 4灾害遥感监测第4部分：灾情评估20091530-T-314国家标准推荐性标准方法标准22 5灾害遥感监测第5部分：恢复重建评估20091531-T-314国家标准推荐性标准方法标准22 6自然灾害遥感监测应急响应工作规程行业标准推荐性标准方法标准23减灾救灾23 1灾害应急响应等级划分20080930-Q-314国家标准强制性标准管理标准24建筑、安全用金属制品制造24 1门的紧急开启装置Q2005-119T行业标准推荐性标准产品标准25抗旱管理25 1旱情风险评价导则水规计[2003]82-87号行业标准推荐性标准基础通用标准26雷电灾害防御26 1爆炸和火灾危险环境气象灾害防御装置检测技术规范20101026-T-416国家标准推荐性标准管理标准26 2雷电灾害调查技术规范QX/T103-2009行业标准推荐性标准基础通用标准26 3雷电灾害风险评估技术规范QX/T85-2007行业标准推荐性标准基础通用标准27评估27 1自然灾害评估20070277-T-314国家标准推荐性标准方法标准28起重运输设备制造28 1电梯、自动扶梯和自动人行道风险评价和降低的方法GB/T20900-2007国家标准推荐性标准基础通用标准28 2电梯用于紧急疏散的研究报告20090106-Z-469国家标准指导性技术文件基础通用标准

续表1

体系类目名称项目名称项目编号级别性质类别29气象服务29 1暴风雪灾害天气等级20101011-T-416国家标准推荐性标准管理标准29 2暴雪灾害评估方法20090846-T-416国家标准推荐性标准方法标准29 3暴雨洪涝灾害等级20080301-T-416国家标准推荐性标准基础通用标准29 4冰雹特征及灾害调查规范20101013-T-416国家标准推荐性标准方法标准29 5超级杂交稻制种气候风险等级20090858-T-416国家标准推荐性标准基础通用标准29 6地质灾害气象等级划分QX/T-2004-17行业标准推荐性标准基础通用标准29 7干旱灾害等级20078505-T-416国家标准推荐性标准基础通用标准29 8龙卷灾害调查与强度等级20090848-T-416国家标准推荐性标准方法标准29 9农村民居气象灾害防护技术规范20101020-T-416国家标准推荐性标准管理标准29 10气象应急演练编制指南国家标准推荐性标准基础通用标准29 11气象灾害产品规范QX/T-2008-15行业标准推荐性标准基础通用标准29 12气象灾害管理业务规范20068694-T-416国家标准推荐性标准管理标准29 13气象灾害预警信号发布QX/T-2004-16行业标准推荐性标准基础通用标准29 14气象灾害预警预报影视制作规范行业标准推荐性标准基础通用标准29 15突发公共事件应急气象服务20068695-T-416国家标准推荐性标准基础通用标准29 16突发气象灾害预警信号20068699-T-416国家标准推荐性标准基础通用标准29 17应急临时安置房防雷技术规范20101029-T-416国家标准推荐性标准管理标准29 18应急移动现场气象服务流程20080315-T-416国家标准推荐性标准基础通用标准29 19中国北方牧区草原干旱灾害等级20072651-T-416国家标准推荐性标准基础通用标准29 20渍涝风险气象等级20078525-T-416国家标准推荐性标准基础通用标准30气象观测方法30 1气象移动监测车使用规程(环境气象移动监测车应急实施规范)QX/T-2007-37行业标准推荐性标准产品标准31气象数据管理31 1风电场雷击风险评价技术规范行业标准推荐性标准方法标准31 2风电场气象灾害预报技术行业标准推荐性标准方法标准31 3风电场气象灾害预警发布规定行业标准推荐性标准方法标准31 4风电场台风风险评价技术规范行业标准推荐性标准方法标准31 5陆地风电场气象风险评价技术规范行业标准推荐性标准方法标准32气象灾害32 1气象灾害等级(重点)QX/T-2009-23行业标准推荐性标准基础通用标准32 2气象灾害调查、分析及评估业务技术规范(重点)QX/T-2009-31行业标准推荐性标准基础通用标准32 3台风灾害评估业务规范(重点)QX/T-2009-32行业标准推荐性标准基础通用标准33燃气生产和供应业33 1电磁式燃气紧急切断阀建标[2008]103号行业标准推荐性标准产品标准34人口与健康信息34 1健康危害因素监测与风险评估基本元数据标准国家标准推荐性标准基础通用标准34 2健康信息学IT风险管理应用医疗设备国家标准推荐性标准基础通用标准34 3健康信息学健康软件安全风险分类国家标准推荐性标准基础通用标准34 4健康信息学健康软件系统配置和应用相关的的临床风险管理指南国家标准推荐性标准基础通用标准34 5健康信息学IT业风险管理应用于健康软件研发国家标准推荐性标准基础通用标准34 6健康信息学健康危害因素监测与风险评估国家标准推荐性标准基础通用标准34 7健康信息学突发公共卫生事件应急处置信息系统功能规范国家标准推荐性标准基础通用标准34 8健康信息学卫生事件应急处理信息系统核心元数据国家标准推荐性标准基础通用标准34 9健康信息学医疗设备与医疗信息系统远程维护的信息安全管理第1部分：需求与风险分析国家标准推荐性标准基础通用标准35食品安全35 1食品安全风险分析工作原则GB/T23811-2009国家标准推荐性标准基础通用标准35 2微生物风险评估在食品安全风险管理中的应用指南GB/Z23785-2009国家标准指导性技术文件基础通用标准

续表1

体系类目名称项目名称项目编号级别性质类别36数据规范36 1减灾救灾应用产品元数据规范行业标准推荐性标准基础通用标准36 2减灾救灾应用数据分类编码规范行业标准推荐性标准基础通用标准36 3减灾数据产品命名规范行业标准推荐性标准基础通用标准37水的生产和供应业通用37 1城市应急供水预案编制导则水规计[2008]394号行业标准推荐性标准基础通用标准38水资源管理38 1生态风险评价导则水规计[2000]510号行业标准推荐性标准基础通用标准39通信设备、计算机及其他电子设备制造通用39 1电子电气产品中有害物质存在的风险评估国家标准推荐性标准方法标准40通用规范40 1减灾救灾产品符号库行业标准推荐性标准基础通用标准40 2灾害制图分类行业标准推荐性标准基础通用标准40 3灾害制图符号行业标准推荐性标准基础通用标准41图形符号41 1应急导向系统设置原则与要求GB/T23809-2009国家标准推荐性标准基础通用标准42危险化学品管理42 1化学品风险评估通则国家标准推荐性标准方法标准43文化馆43 1文化馆灾难、安全事故应急预案国家标准推荐性标准管理标准44无线广播电视传输服务44 1地面数字电视紧急广播技术规范20091432-T-425国家标准推荐性标准基础通用标准44 2移动多媒体广播第4部分：紧急广播GY/T220 4-2007行业标准推荐性标准方法标准45艺术表演场馆45 1第1部分剧场演出安全应急预案国家标准推荐性标准管理标准45 2第2部分临时搭建演出安全应急预案国家标准推荐性标准管理标准45 3演出场所灾难、安全事故应急预案国家标准推荐性标准管理标准46疫病防治46 1病媒生物危害风险评估原则与指南鼠20091602-T-361国家标准推荐性标准方法标准46 2病媒生物应急监测与控制水灾20091603-T-361国家标准推荐性标准方法标准46 3病媒生物应急监测与控制通则20050928-T-306国家标准推荐性标准管理标准46 4动物及动物产品流动风险分析准则2009-244行业标准推荐性标准方法标准46 5动物及其产品风险分析导则2005-123行业标准推荐性标准方法标准46 6动物饲养场无疫风险分析准则2009-245行业标准推荐性标准方法标准47应急通信47 1不同紧急情况下应急通信基本业务要求2009H294行业标准推荐性标准方法标准47 2公用电信网间紧急特种业务呼叫的路由和技术实现要求YD/T1406-2005行业标准推荐性标准产品标准47 3网络安全应急处理小组建设指南YD/T1826-2008行业标准推荐性标准基础通用标准47 4网络与信息安全应急处理服务资质评估方法YD/T1799-2008行业标准推荐性标准基础通用标准48娱乐业48 1营业性演出突发事件应急管理规范国家标准推荐性标准管理标准49照明器具制造49 1灯的控制装置第8部分：应急照明用直流电子镇流器的特殊要求GB19510 8-2009国家标准强制性标准产品标准49 2灯具第2-22部分：特殊要求应急照明灯具GB7000 2-2008国家标准强制性标准产品标准49 3电池供电的应急疏散照明自动测试系统20090957-Q-607国家标准强制性标准产品标准49 4可寻址数字照明接口第202部分：控制装置的特殊要求固定应急照明(设备类型1)20090962-T-607国家标准推荐性标准产品标准50质量管理50 1风险管理术语GB/T23694-2009国家标准推荐性标准基础通用标准50 2风险管理原则与实施指南GB/T24353-2009国家标准推荐性标准管理标准50 3风险管理从业资格通用规范国家标准推荐性标准管理标准50 4风险管理———风险评估技术20090118-T-469国家标准推荐性标准方法标准50 5公共事务管理风险评估指南国家标准推荐性标准管理标准

(2)加强基层单位标准体系的统一和整合。基层单位安全风险的社会性和扩散性，一个灾害和事件的发生，常常涉及到许多的部门和领域，尤其在当今这种开放和多变的形势下，单一的法律法规就无法实现综合的预防和应对。因此，必须理顺加强基层单位风险管理机构与相关纵向以及横向相关机构的关系，加强机构间分工和协作。

3.2 深入开展基层单位风险管理标准化和综合标准化研究

加强标准化研究。围绕基层单位风险管理及发展的需要，准确把握基层单位风险管理及发展对技术标准的需求，做好标准的总体规划和顶层设计，加强基层单位风险管理标准研究和自主创新，加快风险管理及发展的关键技术、核心技术向技术标准的转化，加大与国际标准接轨的力度，力争在标准制修订上实现新突破，确保标准制定工作有序、高效开展。

加强综合标准化研究。在某些基层单位风险管理标准化对象及技术领域众多，系统性强，包含的专业门类细、学科覆盖面广，必须要跨行业、跨部门、跨企业，以系统工程为基础开展的风险管理。当前，我国有关突发公共事件应急处置的法律，主要是针对特定灾害的单项法律法规[22]，有关多个机构、多个区域如何协调应急的综合性规范性文件或标准比较薄弱。因此在一定领域内行业之间要加强综合标准化的研究，实行综合标准化。加强综合标准化工作，加强综合性标准制修订是公共安全风险的内在要求。

3.3 建立完善基层单位风险管理标准体系

坚持速度、结构、质量、效益相结合的原则，加强对国家标准、行业标准的跟踪与研究，结合当地基层单位风险管理特色，建立、完善与国家标准、行业标准相协调的地方基层单位风险管理标准体系。根据地方基层单位风险管理发展的实际，及时调整地方标准体系结构，制订技术先进、科学合理、适度超前、操作性强的地方标准。完善标准制修订工作程序和制度，坚持开门制修订标准，广泛吸取当地居民及地方利益相关方的意见。

当前，城市基层单位风险管理标准体系已初具规模，初步完成了人们急需的和行业基本的公共安全风险标准制修订工作。目前要针对自然灾害类、事故灾害、公共卫生事件类和社会安全事件类进一步梳理，加强缺乏和薄弱的相关法律法规和标准的制修订，以及相关法律法规的社会宣传、动员和实施等。

3.4 建立和健全标准化规章制度和运行机制

建立健全标准化法规政策体系。依据国家、行业有关风险管理的法律法规标准，加快建立适合地方基层单位风险管理的标准化法规政策体系；加强法律体系的协调统一，促进跨部门的协调和合作。建立标准实施、监督、反馈工作机制，加大对标准实施的监督力度。

加强经费保障体制。建立国家、社会、企业共同参与的多元化投入机制。一方面，国家和地方财政要根据标准化工作的情况，安排标准化专项工作经费；另一方面，要鼓励企业、社会多渠道筹措资金，加大对标准化的多元化经费投入[23]。

建立培育标准化人才队伍建设体制。加强风险管理标准化管理人员和标准化专业人才队伍建设，建立健全风险管理标准化专家库。构建以标委、质监、科技和各行业主管部门为主体，以教育科研院所、企业技术开发中心(培训中心)为主体的统筹规划协调、分类管理、分级实施的标准化人才队伍建设体制。

建立标准化宣贯机制。要建立完善基层单位风险管理标准化工作宣传、贯彻制度和机制，利用各种形式开展风险管理标准化培训、宣传活动，宣贯活动要做到常态化、规范化。不断提高全社会对风险管理标准化工作服务经济社会发展重要性的认识，营造全社会高度关注、积极参与风险管理标准化工作的良好氛围。

建立考评机制。要继续制修订城市基层单位风险管理考评标准体系，健全公众参与考评控制的制度。当前特别要注意将科技手段引入考评机制，提高考评衡量的准确度和考评结果的客观性。

建立激励机制。对采用国际标准和国外先进标准的产品，在政府采购时优先选用。加大对制修订的先进标准、标准化工作突出的单位和个人给予表彰与奖励。

3.5 加大标准化队伍建设力度

依托行业、企业和专业技术机构，结合城市基层单位风险管理标准化的现实需要，组建和培养各行业既有技术专业特长又懂标准知识的标准化人才队伍。要加强宣传培训，培养风险管理从业人员标准化素质。充分利用风险管理相关人才和专家的资源优势，通过报告、大讲堂、培训班等形式广泛开展城市基层单位管理标准化知识技能的宣传和培训。宣传培训要实现制度化、常规化、定期化，使从业人员的标准化素质及时跟上技术创新的标准化要求。

3.6 加大经费投入

建立以财政投入为主、市场化运作为辅的经费筹集和使用机制。鼓励企业、社会多渠道筹措资金，加大对标准化的多元化经费投入。政府部门要把标准化工作经费纳入财政预算，各行业主管部门要将标准化工作经费纳入部门预算。要安排专项经费，用于风险管理标准化科研项目、标准化推广活动、专业标准化技术委员会组建、标准化示范试点建设，采用国际标准或国外先进标准、标准文献资源及信息服务平台建设、地理标志产品保护和标准奖励等。

3.7 加强宣传交流

以“公共安全风险宣传日”等主题活动为契机，通过新闻媒体、网络平台、宣传资料等多种形式，宣传风险管理标准化知识和技术，营造全社会了解风险管理标准化知识、参与标准化活动、享用标准化成果的良好社会氛围。

3.8 提高基层单位风险管理标准化意识和水平

(1)要提高标准化意识。标准化是组织现代化生产建设和实现科学管理的重要手段。基层单位风险是整个城市、社会风险的重要滋生地和重要管理对象。风险标准化工作人员以及市民必须提高对风险标准化工作的认识，认真学习贯彻《中华人民共和国标准化管理条例》、国家有关风险管理标准化的各项方针政策以及地方关于风险管理标准化工作的管理办法，将风险管理标准化工作作为事关城市和社区发展的基础性、支撑性和长期性工作摆上重要议事日程。

(2)提高标准化水平。要加强对风向管理标准化工作的组织领导，根据风险管理机构改革和人员变化的情况及时调整充实，以适应风险管理标准化工作的发展要求；制定相应的政策和措施，安排专门人员，组织专业力量，创造良好条件，完成好相关风险管理标准化工作任务；督促各相关部门落实其职能职责，密切协调配合，形成工作合力；定期研究解决风险管理标准化工作中的有关困难和问题；做好风险管理标准的贯彻、实施和监督工作，全力推进风险管理标准化工作。

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Studies on Standard System of Urban Risk Register of Grassroots Units

Zhou Yonggen1, Qin Tingxin2and Chen Rui3

(1.HunanAcademyofSocialSciences,Changsha410003,China; 2.ChinaNationalInstituteofStandardizationBeijing100191,China; 3.TheInstituteofPolicyandManagement,CAS,Beijing100190,China)

Urbanpublicsafetyriskmanagementstandardsarepolicybasisandtechnicalsupportofurbanpublicsafetyriskmanagement.China’srisksituationisbecomingincreasinglyserious,buturbanpublicsafetystandardization,especiallyurbangrassrootsunitsstandardizationisseriouslylaggingbehind.ThispaperreviewedriskmanagementcategoriesandstandardsofriskRegisterstandardsystemofurbangrassrootsunits,andproposedriskregisterstandardsystemframeworkofurbangrassrootsunits.Finallyitproposedadvicestostrengthentheimplementationofriskmanagementofurbangrass-rootsunitsinthefollowaspectsasinstitution-building,riskmanagementstandards,institutionalmechanisms,teambuilding,fundingandadvocacyandeducation,etc.

urban;publicsafety;riskmanagement;grassrootsunits;riskregister;standard

2015-02-04 修改日期：2015-03-23

国家社会科学基金项目(15BGL181)；湖南省哲学社会科学基金项目(14YBA246)；国家科技支撑计划项目“突发事件应急管理技术标准研究”(2012BAK27B01)

周永根(1975-)，男，湖南长沙人，博士，助理研究员，主要从事城市运行与发展、产业标准化、技术创新与政策研究.E-mail：cst622@163.com

秦挺鑫(1979-)，男，重庆人，博士，副研究员，主要从事公共安全标准化研究.E-mail：419996251@qq.com

X43

A

1000-811X(2015)03-0140-10

10.3969/j.issn.1000-811X.2015.03.026

周永根，秦挺鑫，陈锐. 城市基层单位风险登记标准体系研究[J].灾害学, 2015,30(3):140-149. [Zhou Yonggen, Qin Tingxin and Chen Rui. Studies on Standard system of urban Risk Register of grassroots units [J].Journal of Catastrophology, 2015,30(3)：140-149.]