“以陈顶新”：扭曲的粮食市场

崔萌

辽宁、吉林等地粮库“以陈顶新”套取国家补贴的报道已引起中央高度重视。4月22日，国务院总理李克强作出重要批示，要求进行彻查、依法问责，并举一反三，抓紧完善监管制度，坚决堵塞漏洞，切实守住管好“天下粮仓”。

粮食储备事关国家战略安全，这已不是李克强第一次关注粮储问题。

2014年7月4日，李克强深入中储粮直属库了解情况，并强调要解决好收储问题，避免出现农民“卖粮难”，储备粮库要完善粮食轮换机制，使粮食“买得进、存得好、卖得出”。

这也正是国家实行粮食托市收购政策及成立中储粮总公司的初衷，然而，由于存在监管体制漏洞，中储粮正取代市场与农民，逐渐成为这一体制的最大受益人。

多放一天就多拿一天补贴

王华（化名）是吉林长白山地区一家稻谷加工企业老板，一提到如今的粮食市场他就满脸愁容。“近几年，粮食市场稻强米弱，企业收粮成本高，市场又卖不上价，已经死掉一批企业了。”

在王华的记忆中，稻谷加工市场的分水岭在2012年。2012年之前，整个吉林地区的稻谷加工企业接近2000家，如今数量减少了一半，且许多企业都处于半加工半停产状态。谈及原因，王华认为这与托市收储和临时收储制度有很大关系。

近几年，王华和其他加工企业老板都要依照惯例提前到农民家里收粮，且收购价格要比中储粮价格贵1到2角钱才能有所收获，否则只能等到中储粮收储结束后收购一些余粮。“中储粮开库时，地里都是替他们收粮的粮贩子，企业只有眼馋的份儿，根本不是他们的竞争对手。”

此外，据王华透露，由于近几年银行不再给民营加工企业贷款，导致他们手中没有足够的收粮资金，往往会赊欠一部分粮款。与民营企业相比，即使有粮款拖欠，农民也更信任拥有央企身份的中储粮，因此民营企业收粮就变得愈发困难，只能靠抬高收购价格或加工陈粮来解燃眉之急。

成本提升只是稻谷加工企业的困境之一。按照国家粮食储备轮换机制，每年三四月份，国家临时储备库都会对外拍卖粮食，且以陈粮居多。按市场价格算，陈粮价格比照新粮要低许多，因此对新粮市场价格又会造成一定冲击。王华说，一面是加工成本高，一面是市场售价低，“企业只能两头受气，赚不到钱就只能停产，要么倒闭。”

王华的遭遇不是个案。2014年9月，中华粮网调研人员曾到黑龙江农垦两大水稻主产区进行走访。在与当地大米加工企业座谈时，企业老板均表示近几年大米加工行业越来越困难，生存空间较小，加工大米不如给国储代收代储。

据中华粮网报道，黑龙江农垦宝泉岭管理局共有13家企业，2013年真正生产的仅有三四家。大米需求低迷，价格低廉，导致许多企业停产或转行，转而为国储代收代储的企业开始增多。

民营粮食企业生存难仅是当前粮食储备制度影响市场流通的一个侧影。

国内最大的粮油加工企业之一——益海嘉里集团副董事长穆彦魁曾对媒体表示，政府通过托市收购等政策将大量原粮高价收到国家储备库，本是为了保护农民的种粮积极性，但由于缺乏现代化的粮食加工业作为消化渠道，大量粮食只能囤积在库里，不仅消耗了国家的财政资源，也影响了市場的正常流通。

“中储粮在收储、存储、出库各个环节都有国家补贴，粮食在库里多放一天就多拿一天补贴。我们企业还要背负贷款利息、人工、库房、电费等各种成本，显然不公平。”王华说。

在“稻强米弱”、“棉强纱弱”、“豆强油弱”的市场价格局势下，进口粮食凭借低价乘虚而入。有媒体报道称，由于国家托市收购价格较高，目前国产大豆已退出市场流通。

国家发改委宏观经济研究院副院长马晓河曾对媒体表示，“为保护农民的利益以高于市场价格收购农民的粮食，又将这些粮食储备起来，导致国家储备越来越多，为了应对超储，又不得不进行大量粮食轮换，最终扭曲了市场供求关系。”

腐败几率很大

中储粮成立之前，国家分3批建设了1100多个共计1000多亿斤的高标准、现代化国家储备库，归国家粮食主管部门管理。由于存在贪腐、调控市场等问题，这一体制曾遭遇多方诟病。

基于上述原因，中央于2000年筹备建立中国储备粮管理总公司，具体负责中央储备粮油的经营与管理。截至2013年底，中储粮已在全国设立23个分公司，资产总额达5328亿元，员工总数4.05万人。

与此同时，国家自1998年起推行粮食购销体制改革，粮食保护价收购作为一项惠农政策由此诞生。当粮食市场价格低于最低收购价格时，国家指定部分粮食经营企业按照最低收购价格敞开收购。

按照规定，国家每年在粮食播种前公布水稻、小麦等最低收购价政策，当市场价低于最低价时，由国家指定的粮食企业——中储粮总公司以最低价进行收购，以此稳定市场价格，维护农民利益。

由于收储权力过大，加之监管体制存在漏洞，中储粮在收购、保管、储存、出库等各个环节都有国家补贴，因此中储粮地方分库，尤其是代储库已成该系统贪腐重灾区。刚刚曝光的辽宁、吉林中储粮地方库“以陈顶新”套取国家补贴事件，在许多人眼里早已不足为奇。

“国家最低保护价本意是让农民多赚点，但事实上农民根本拿不到那么多补贴，都被中储粮和粮贩子分了。”王华说，农民自己拉车到中储粮卖粮根本入不了库，“本来一等米非说你是三等米，或者说你水多，把收购价格压低，农民还要考虑来回的运输距离和成本，干脆直接卖给粮贩子图省事。”

中国人民大学农业与农村发展研究院副院长郑风田曾把中储粮体制存在的漏洞概括为“四害”：一是转圈粮；二是压级压价、抬级抬价；三是违规拆借资金；四是小金库。其中，用“转圈粮”形式套取国家补贴现象最为严重，曾遭到国务院前总理朱镕基的严厉批评。

事实上，中储粮贪腐问题并不是首次被媒体曝光。

2011年，中储粮河南分公司周口直属库原主任乔建军携上亿元公款潜逃至国外，在查办乔建军案的过程中，河南省检察院不断收到有关中储粮河南分公司的举报材料，最终查出110个涉案人员。

据河南省检察院当时介绍，查办的中储粮河南分公司系列案件共有5个显著特征：一是犯罪主体集中，粮库主任和财务人员占九成；二是贪污主要环节发生在托市粮收储和储备库轮换销售、建库收库、亏库涨库过程中；三是作案隐蔽、专业性强，粮库主任与财务人员直接操作；四是窝案串案居多，几乎全是家族犯罪、关联犯罪；五是涉案金额巨大。

中国社会科学院农村发展研究所宏观经济室副主任李国祥对媒體表示：“中储粮属国资委直管，其各个直属库基本免于粮食管理等部门的外部直接监管。作为国家粮食收储执行主体的中储粮，既是政策执行者，又有收储监管权，发生腐败问题的几率很大。”

由于国家粮食局与中储粮处于平级，且各级政府粮食行政部门无权参与和管理政策性粮食的收购和销售，因此粮食局的身份就变得十分尴尬，对中储粮的监管也往往有心无力。

要产品还是要安全储备？

伴随中储粮屡次暴露出的体制弊端，另一个引发粮食业界和学者激烈探讨的问题就是我国粮食的高储备率。

数据显示，我国目前粮食库存消费比已达40%，远超过联合国划分的17%这一库存红线。据中华粮网研究人员介绍，库存消费比指的是这一年粮食期末库存占全年粮食总消费量的比例，如果占比不低于17%，就说明国家没有粮食危机。

河南省经济贸易高级技工学校党委书记任伟民，曾在河南省粮食局工作多年，对整个粮食收储制度颇为了解。据他介绍，目前不仅中储粮库在按照17%这一红线在收储粮食，各级政府的地储库也在按这个标准收购，整个粮食系统都在重复计算、重复收储。

对于目前我国粮食的高库存率，马晓河曾向媒体公开表示：“我们大量收购农民的粮食，退出市场、建仓库、搞流通环节的补贴越来越多，这样生产越来越多，储备越来越多，超过国内市场需要，现在有一个问题需要思考，我们到底是要产品还是要安全储备能力？”

作为国家粮食收储的重要执行机构，中储粮的粮食收购总量也呈逐年升高态势。

据媒体报道及国家粮食局统计数据，2010～2012年，中储粮政策性粮食收购数量分别为3486.66万吨、2478万吨和3747万吨；2013年1～11月，中储粮累计完成各类政策性收购和轮换收购已超过1亿吨；2014年，全国各类粮食企业收购粮食总量达3.64多亿吨，其中最低收购价和临时收储粮食已达1.23多亿吨，约占收购总量的1/3。

除高库存率外，令任伟民担忧的还有粮食轮储。“如果站在河南的角度来讲，粮食调出后，河南当地的粮食加工企业将会受到影响，或面临无粮可加工的局面，进而推高企业成本。托市粮政策看似保护了河南农民种粮的积极性，但实际上也是对河南粮食资源的一种掠夺。”

“我们的粮食储备如果能够更加市场化一点，政府调控的次数少一点，指标设置再合理一点，就更好了。”任伟民说。

2013年，财政部部长楼继伟提出，要完善农产品价格和市场调控机制，推动最低收购价格和临时收储政策向“价补分离”转变，组织开展大豆、棉花目标价格补贴试点。这意味着农民将直接拿到价格差额补贴，自行决定将粮食卖给谁。有媒体认为，这一政策的出台对中储粮来说将是一大利空。

据马晓河介绍，目前粮食直补试点在新疆、黑龙江已基本结束，范围仅集中在棉花、大豆这两项农作物。“具体执行情况如何，你们可以到当地考察一下。”