长江中游城市群基本公共服务一体化战略选择

王艳慧 王亚东

在全球化和区域一体化的背景下，城市群正日益成为国际竞争的重要主体，引领和支撑全国经济发展的核心增长极。基本公共服务一体化是经济发展的重要载体和平台，也是加快城市群一体化发展的重要保障。长江中游城市群是以武汉为中心城市，以长沙、南昌、合肥为副中心城市，涵盖武汉城市圈、长株潭“3+5”城市群、鄱阳湖生态经济区、江淮城市群等四个子经济区的城市集群。目前，湘鄂赣皖四省已着手在城市群产业、市场、生态环保、基础设施、民生社会事业一体化等五个方面展开合作。其中，实现基本公共服务一体化是长江中游城市群一体化发展最关键、最基本的要求。

一、长江中游城市群基本公共服务一体化的价值意蕴

城市群基本公共服务一体化建设是消除行政壁垒、实现各种资源要素跨区域自由流动和优化配置的重要保证，也是推动城市群一体化建设的重要基础。

（一）实现长江中游城市群要素流动、经济一体化的现实基础

公共服务一体化与经济一体化相辅相成。基本公共服务一体化是促进城市群经济发展的重要途径。只有推进基本公共服务的一体化，才能有效吸引和引导资金、资源、劳动力的配置，促进城市群经济的一体化发展。城市群经济一体化是基本公共服务一体化的重要保障。因此，实现包括资本、技术、信息、人力资源等在内的各种生产要素的高度集聚和跨区域流动，是区域一体化的重要基础和前提。这就必然要求区域内打破地方行政区划限制，通过推进基本公共服务一体化，实现区域要素的集聚和比较优势的发挥，为长江中游城市群经济一体化奠定坚实的基础。

（二）实现长江中游城市群资源共享、人民生活改善的重要保障

推进长江中游城市群基本公共服务一体化，就是要根据长江中游城市群一体化发展的要求和目标，促进公共服务制度的变革和创新，健全公共服务配置机制，使得长江中游城市群内所有公民所享受到的基本公共服务能够突破行政区划的界限，逐步实现对接共享并最终达到同一标准，真正使长江中游城市群内基本公共服务做到资源共享、制度对接、流转顺畅、差距缩小、待遇互认。通过实现基本公共服务一体化提高公共服务供给效率，促进公共服务消费，为长江中游城市群的人民群众创造美好的生活环境和工作环境，最终改善其生活质量，是建设和谐长江中游城市群的必然要求。

（三）实现长江中游城市群区域合作、社会管理体制改革的必然要求

从区域公共治理的角度，区域公共服务一体化跨越了单个行政辖区管理实体的管辖范围，着重解决各种跨行政区域等区域公共服务问题。其实质就是对区域公共服务问题谋求共同解决之道，通过协商合作提供区域公共服务，获取区域公共服务的最佳效益。因此，加强区域合作，消除长江中游城市群不同主体在地方性法规政策、政府管理模式等方面的差异，统一区域内公共服务供给政策和制度，建立起公共服务供给的合作、激励、约束机制以及利益分享与补偿机制，是实现长江中游城市群基本公共服务一体化的必然要求。这将会从根本上转变传统社会管理观念、体制和模式，有助于中部四省的公共管理体制创新。

二、长江中游城市群基本公共服务一体化存在的问题

（一）四个子区域内部基本公共服务水平差异较大

经济发展水平和政府财政实力是提升区域公共服务水平的物质保障。目前，长江中游城市群四个子区域之间的整体基本公共服务支出水平相差不大，但每个子区域内部却差异较大。虽然各城市对基本公共服务的投资都有所提高，但是从整体而言，各个城市之间由于经济发展水平的差异，对基本公共服务的财政投入也呈现明显差距。特别是各个子区域内部的小城市，由于地区总体发展落后，政府对基本公共服务投入严重不足，导致各项基本公共服务仍处于较低水平。例如，2013年武汉城市圈中心城市——武汉市的公共财政用于民生领域的支出达703.40亿元，占全市公共财政支出63.70%，而鄂州市的该支出仅为14.48亿元，占全市公共财政支出仅为20.44%。

（二）基本公共服务制度、支出标准及内容不统一

科学合理的制度设计可以更好地实现公共服务的公平、高效供给。目前，长江中游城市群四个子区域之间尚未建立起区域基本公共服务一体化供给的协作管理机制，在体制机制设计上未充分考虑基本公共服务要素在不同地区之间的自由流动和有效对接，各市政府难以协调决策、统一行动。此外，受多种因素影响，各地政府提供基本公共服务不仅支出标准不完全一致，而且所涵盖的内容也各具特色。如小城市的民生财政支出主要用于转移农村劳动力就业、帮助贫困人口脱贫、实施新农村合作医疗保险、加强义务教育等，而对于诸如武汉、长沙此类大城市来说，其民生财政支出则主要用于城市居民养老保险、高等教育、交通通讯网络、文化娱乐设施等。

（三）基础设施一体化程度有待提高

长期以来，长江中游城市群各区域习惯于利用自身优势在本行政区内配置资源，形成相对独立发展的路径和格局，在短期内未能完全扭转。特别是在基础设施建设方面，虽然总体水平逐步提高，布局渐趋合理，网络日益完善，但由于跨省基础设施的建设和运营涉及到成本和收益问题，基础设施大多被分割在各行政区划内，共建共享有相当大的难度，至今尚未形成一个面向整个城市群的一体化基础设施网络。例如，在城市群内部，部分交通设施不对接、功能不完善，基础设施的共建共享受到很大制约;一些公路设施等级水平较低，相邻行政区的边界处尚存在不少断头路和瓶颈路。

（四）行政壁垒构成长江中游城市群基本公共服务一体化的最大障碍

长江中游城市群分属于不同的行政区划，各级行政区划层次较多，行政隶属关系复杂，地区之间协调难度加大。且长期以来，各个行政区各自为政，存在明显的行政壁垒和地方保护主义，严重阻碍了资金、技术、劳动力等生产要素的自由流动和合理配置，也妨碍了社会管理政策的整合，制约了区域基本公共服务一体化的进程。同时，武汉城市圈、长株潭“3+5”城市群、鄱阳湖生态经济区、江淮城市群分别处于自己的一体化基础阶段，这必然使得四个子区域内部合作远远大于区域之间的合作;而且，四个子区域之间相互竞争激烈，争资源、争人才、争政策，合作意识与机制尚未形成，导致社会管理体制改革相对滞后，难以适应基本公共服务一体化的要求。

三、长江中游城市群基本公共服务一体化的政策建议

（一）制定基本公共服务一体化规划纲要，以地方立法的形式给予保障

与长江中游城市群的经济社会发展水平相适应，加快制定《长江中游城市群基本公共服务一体化规划》，明确各地区基本公共服务一体化的总体要求与发展目标，保障支撑与配套措施，明确各阶段的工作目标、原则、负责部门、实现途径、绩效考核机制及配套措施等，增强其合理性和可行性，以作为长江中游城市群基本公共服务一体化的指南。

（二）完善政府间财政转移支付制度，促进各地政府财力均衡

加快完善长江中游城市群的纵向和横向转移支付制度，提升长江中游城市群各地区公共服务财政供给能力。从纵向来看，应合理划分不同行政级别政府之间的事权，根据财权与事权相对等的原则来实行财政转移;从横向来看，对于不同地区财政能力的差额，要按照财力均等的原则来确定对财力较紧地区地方政府的转移支付额度。通过完善政府间财政转移支付制度，推动各市的财政力量均衡发展，从而为实现基本公共服务一体化提供坚实的财力保障。

（三）改善财政支出结构，加大对基本公共服务的支出水平

加快长江中游城市群公共财政从经济建设型向公共服务型转变，加大对基本公共服务的支出，优先解决民生问题。一是整合交通网络。加快建设长江中游城市群综合交通运输示范区，从发挥区域整体优势出发，大力推进航空、高速公路、铁路、水运整体联动的大交通体系一体化建设。二是实现就业信息共享。必须建设覆盖各城市的就业信息共享平台，打破区域间要素流动壁垒，才能实现就业信息及时、充分的传播，促进人才要素自由流动。三是提高欠发达地区教育和医疗卫生配置水平。加大对欠发达地区的财政投入，配置更多更高水平的师资力量、教学设施、医护人员和医疗设备，逐步缩小与发达地区的差距。

（四）加强基础设施建设，为基本公共服务一体化奠定硬件基础

要实现长江中游城市群基本公共服务一体化，基础设施必先行。各级政府应相互配合，构建互联互通的区域基础设施网络。在交通基础设施方面，优化路网布局，加大公路、铁路、水路、民航等基础设施建设，形成新型综合运输体系。四省会城市应积极争取国家以武广、合武、京九、沪昆、昌吉赣等客运专线为主体，尽快建设武汉—九江、九江—合肥、长沙—合肥等城际铁路快速通道，构建“两小时经济圈”;联合打通四省市之间的“断头路”，建成更加通畅便捷的高速公路网络;加大对长江航道“畅中游”的投入力度，整治长江干线和主要支流航道;推进武汉长江中游航运中心建设，整合武汉新港、岳阳港、九江港等港口资源，构建长江中游港口一体化体系;以天河机场、黄花机场、昌北机场、新桥机场为主体，整合周边机场资源，构建功能完善、优势互补、分工明确的长江中游地区民用机场体系;以推进电子政务建设为突破口，整合信息资源，统筹规划建设信息平台，形成公开透明的信息网络;加强科技领域合作，共享科技信息、专家智库等科技资源，鼓励科技成果、科技人才、创业资本等科技要素在四省区的自由、有序流动，建设数字化、网络化的“智慧城市群”。

（五）实施“整体性治理”模式，完善基本公共服务一体化的协调机制

“整体性治理”是指公共服务机构为完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为解决某些特殊问题而组成的联合机构。一是设立长江中游城市群基本公共服务一体化领导小组，负责制定推进长江中游城市群基本公共服务一体化建设的方针政策，对跨行政区域的事务进行管理，协调本地区与中央、省的关系，调解长江中游城市群各市内部关系，监督地方政府间协议执行等。二是建立长江中游城市群沟通协调机制与合作对话机制，加强内部沟通和协调。三是构建长江中游城市群政府间利益分享和补偿机制，平衡政府间不同的利益需求。四是建立科学合理的激励约束机制、管理监督机制，努力突破集体行动的困境。

基金项目：教育部人文社科青年基金项目：“公共服务、家庭结构对劳动力转移的影响及公共政策选择”（13YJC790176）。

（作者单位：1.武汉大学中国中部发展研究院;2.中国地质大学（武汉）经济管理学院）

责任编辑：康伟