老弄堂的重生：社区治理中的公众参与创新研究——以上海市湖南街道为例

曹珺然 亓美赫

（华东理工大学社会与公共管理学院，上海 200000）

一、问题的提出

党的十八届三中全会《决定》指出，要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，这一重要思想体现在社会建设方面，即提出了“创新社会治理体制”。与“社会管理”不同的是，“社会治理”更强调双向互动和多元参与，对于以往的理论既有继承，又有发展；既有延续性，又有开拓性。随着“社会管理”向“社会治理”转变，2000年中央文件提出的“社区建设”已转变为如今的“社区治理”。社区治理是中国民主政治中的重要内容，更是解决公民主体性和社会管理等一系列问题的平台。作为现代城市的基层结构，社区包含着“社”和“区”双重含义，是居民生活在其中的区域性社会。随着社会转型和城市化推进，社区承担的职能越来越多，任务越来越艰巨，此时，如何激活公众广泛参与社区治理，从而使社区适应经济社会发展需要，是一个值得深入探讨的问题。

弄堂，是国际大都市上海所特有的一种居住样式，是千百万上海人生于斯、长于斯、祖辈数代繁衍生息的建筑空间。以“弄管会”为主的社区自治平台的逐步发育与形成，是上海市湖南街道公众参与社区治理的一个重要成果，它对于推进老城区社区治理模式的发展具有较高的实践价值。那么，湖南街道社区的这种高度自治性是如何实现的，“弄管会”何以成功？是什么让公众参与社区治理成为可能，或者说社区公众参与社区治理有何动力机制？同时它又有怎样的参与机制？带着这些问题，笔者对湖南街道社区公众参与情况进行了实证研究，对其参与主体和方式、参与机制、参与动力进行了考察和分析，并试图为老城区社区治理提供一种实践参照。

二、文献回顾

公众参与是普遍存在于现代民主国家的一种新的民主形式，是民主政治的重要内容。“公众参与”产生的理论背景，要追溯到西方对于民主的理论反思。首先是对马克思主义、自由主义的经济和政治制度的反思，在这场反思运动中，葛兰西把“公民社会”放在国家的矛盾中理解，是指工会、政党、大众教育和其他志愿团体、利益群体的发展；波兰尼则提出“能动社会”的概念，把它放在市场的矛盾制衡中获得理解，包括工会、合作社、争取减少工作时间的工厂运动组织、争取扩大政治权力的宪章运动和政党的初步发展。到20世纪50年代和70年代之间，西方民主派就西方世界的制度和文化问题提出了新的批评和探索，这场反思运动的领袖包括哈贝马斯（Jurgen Habermas）、福柯（Michel Foucault）和德鲁兹（Gilles Deleuze）等人，“增加人民力量”（enpowerment）的提法和“公共空间”的理论，都是这一时期的探索。到了80年代，新兴起的社会资本理论又进一步论证和推动了公众参与的发展，为公众参与制度奠定了更有力的理论基础。该理论的创始人普特南（Putnam）教授把社会资本看成是解决集体行动困境的重要基础，社会资本表现于信任、网络和规范，人们通过协调与合作来提高社会效率。

有关“公众参与”概念，较为经典的是阿恩斯坦（Arnstein）在《公民参与的阶梯》中的阐释：“公民参与是一个公民权力的范畴，它涉及权力和资源的重置，使得那些被排除在政治和经济过程之外的尚未享有公民权益的人能够被包容在未来的发展中。”国内学者对于其概念的界定，由于侧重点不同，也存在着某些争议。俞可平认为，“公众参与是指公民通过一定的渠道对公共事务表达意见,并且对公共事务的决策和治理产生影响的行为[1]。此外，也有学者从公共管理角度对其界定，例如，张红梅指出，“在公共危机管理概念中的‘公众’有其独特的含义,应专指与社会组织发生相互作用，并面临共同问题和利益而形成的社会群体”[2]。关于社区治理中的公众参与，蔡定剑教授将中国当前公众参与的主要领域分为三个层面：立法决策层面、政府管理层面和基层治理层面。在基层治理方面则主要是农村基层民主管理和社区治理[3]。

对于社区治理中的公众参与，我国学者还从参与现状、现实困境以及解决途径等方面进行了全方面的理论探讨和研究,综合各路学者的研究结果，当前我国社区治理中公众参与面临着权利有限、经济匮乏、居民参与意识淡薄、社区行政化倾向严重等问题，而公众参与缺失的困境则表现为内在动力不足与外部条件的欠缺。社区治理中的公众参与问题是一个涵盖多学科复杂的社会现象，从目前的研究成果来看，主要集中在政治学、公共管理学领域，而社会学领域的相关研究相对较少，为了避免踏入循环研究的死胡同，本文试图从社会学的视角对该问题进行独特的分析，宏观理论与微观实际相结合，使整个研究变得更加深刻全面。

三、社区治理中的公众参与：以湖南街道为例

上海市湖南街道地处徐汇区复兴路衡山路历史风貌保护区，面积1.73平方公里，户籍人口5万，区域内有770幢花园洋房，大小弄堂214条，是上海保存最完整、规模最大的历史文化风貌，是特大城市老城区的典型代表。开放式弄堂多、住房产权结构复杂、原住民和外来人口混合居住，是湖南街道老弄堂的特点。很多弄堂年久失修，基础设施不到位，但是多元产权的存在造成了业委会难以成立，物业成本上升，街道资金投入效果不明显，许多弄堂处于一种无人管、无力管、无法管的状态，造成居民生活环境质量和居住安全性下降。

在迎接世博会的契机下，湖南街道加大资金的投入，从“硬件”和“软件”两方面着手老弄堂的改造。相比硬件改造，弄堂的治安、卫生谁来管，如何管是街道面临的更为复杂的难题，“弄管会”这一基层组织正是在这一背景下应运而生的。

社区的发展是要依靠多方面力量的协同，既需要政府与非政府组织的介入，更有赖于公众的社区参与。就湖南街道这一老城区而言，公众参与基层治理除了居民委员会、物业、派出所、房管等形式之外，其创新点在于探索出了“弄管会”这一新的参与平台，并且与其他参与平台之间形成了相互联系和彼此配合的互动，与公安、物业、房管、居委以及弄管协会这“五大支撑”构成了一个既相互独立、又相互关联的基层治理框架（如图1）。

那么，“弄管会”有着怎样的推进过程和具体实施，它的参与主体、参与方式与参与机制是怎样的，公众参与“弄管会”的动力机制又是什么？通过对湖南街道“弄管会”的志愿者、社区工作人员以及居民的访谈和调查，笔者进行了探索与分析。

（一）推进过程

自2007年起，湖南街道积极探索新的管理机制，由街道牵头，让居民推选有公益事业热心的代表当自己弄堂的管理人，成立“弄管会”，实现居民自治。每个“弄管会”一般由5~6个成员组成，包括1名主任和若干名成员。“弄管会”成员一般由居民提名或居委会推荐，经张榜公示，得到弄堂内60%的居民认可，最后由居民区党组织批准。目前，湖南街道共成立了弄管会74个，已覆盖15个居委的214条弄堂，弄管会成员增加至380人，志愿者2000余人，聘用保安、保洁111人。

随着弄管会不断增加，如何协调、支持和服务弄管会成了街道的重要任务。2008年10月，湖南街道注册成立了群众自治社团组织——弄管协会，其主要职能是对社区内各个弄管会进行业务指导，结合弄堂管理中的热点、难点问题开展调查研究，以便更好地发挥弄管会作为群众自治组织的自我教育、自我服务、自我管理的作用。

（二）典型事件

弄管会在日常的工作中具体是怎么做的，它是如何实现居民自治向社区共治的转换与跨越的？我们以最早设立的一个弄管会——武康路280弄弄管会为例，为什么选择这个弄堂，湖南街道综治办的谢科长在访谈中谈到：“因为这个弄堂比较复杂，这条弄堂共有600多户居民……，里面房子产权性质比较多……，还有这里经常发生盗窃……，因此我们就首先在这里成立弄管会。当时，我们在武康路280弄看到：第一，党组织的影响比较大。第二，大多数都是本地居民，就是老的动迁居民，比较朴素，就在这里成立了弄管会”。为此，弄堂里设立了3个门岗，每个门岗有3个门卫轮班，共9个门卫，弄管会要负责的就是这些门卫的招聘、管理和每月津贴的发放。可是，当时唯一的一点停车费不够发放门卫的津贴，余下的缺口就要由街道补贴。280弄每个门卫的每月津贴是1500元，显然低于上海市最低工资标准，因此弄管会门卫的工资一律被称为津贴，因为一条弄堂里可以收取的停车费是有限的，街道政府可以给一条弄堂的补贴也是有限的，这样做的目的就在于节约成本。在其它弄管会中，保安的模式基本上与武康路280弄相同，只是规模不同。

图1 湖南街道公众参与社区治理平台结构

（三） 参与主体

通过民主推选出弄管会，湖南街道的社区居民成为自己弄堂的“管家”，居民通过参与弄管会发起的志愿活动而成为社区治理的主要活动者。那么，这些参与者具有怎样的特点，他们构成的志愿者群体有着怎样的共性？本文主要从性别、年龄、受教育程度、职业、身体状况对参与主体进行了分析。

在性别方面，在所调查的志愿者中，女性志愿者占65.5%，男性志愿者只占34.5%，这表明志愿者构成具有明显的性别差异。

在年龄方面，弄管会志愿者平均年龄为65岁，最大的志愿者高达89岁。从图2不难发现，弄管会志愿者主要分布在60~70岁这一年龄段，共占5成以上。伴随着新中国成立以来的这一代人，他们经历了上山下乡、文革，与新中国的建设事业共同成长，特殊的生活工作经历、社会记忆和历史烙印，对他们今天从事弄管会志愿者工作的动机和经验都具有重要的意义，相对于年轻人的时间优势和高龄老人的精力优势，也是这个群体成为弄管会志愿者主体的重要因素。

在受教育程度方面，弄管会志愿者虽然年纪较大，但总体文化程度较高（如图3）。文化程度表征着志愿者的个人素质，也是个人威望的重要条件。而在政治面貌方面，有4成老人为中共党员，另有1%的老人为民主党派，这也保证了该群体具有较高的政治觉悟和为群众服务的自觉意识。

从职业状况来看，调查发现弄管会志愿者退休前的职业有两个特点：一是志愿者退休前主要在体制内单位工作，如表1，其中有2成老人在行政事业单位，有62.3%的老人在国企工作，仅有5%左右的志愿者在个体私企中工作，这一数据表明，过去的工作经历对于他们今天从事社区志愿者工作具有重要的影响。二是他们大多是在管理岗位工作（如图4），可以说，这些志愿者退休前就是单位中的精英，退休后表面上看他们是老人，是社会的边缘，但弄管会志愿者工作使他们成为社区管理中的精英。

图2 志愿者年龄分布图

图3 志愿者受教育程度

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图4 志愿者退休前岗位

（四） 参与方式

第一，弄管会目前主要负责的是保安、保洁的工作，公众通过推选出弄管会成员、被推选为弄管会成员或成为弄管会志愿者的方式对保安、保洁等进行日常监督和管理，提高弄堂的安全性、改善弄堂的环境卫生。

第二，弄管协会的成立，使得各个弄管会有了交流的平台，大大提升了弄堂自治管理的整体水平。弄管会代表、街道相关职能部门代表，通过担任弄管协会成员对弄管会工作进行监督指导，保证弄堂管理的有序进行。

第三，弄管会正逐步开展听取居民意见、反映居民诉求的工作，发挥弄管会以及弄管协会在自治与共治上的平台作用。弄内居民通过参加听证会、协调会等依法管理弄内各项事务，实现民主化、法治化管理。此外，弄管会还积极协助调解邻里矛盾，用“面对面”的工作方式将很多矛盾化解在了萌芽阶段。

（五）参与机制

调查发现，动员是志愿者参与到弄管会工作中来的主要方式，共占70.5%。这里的动员包括居委会动员和弄管会动员两种形式，而居委会动员又是最主要的方式，占64%。这表明，一方面，弄管会是居委会工作的重要补充，他们在利益上具有高度的一致性；另一方面，居委会相对来说，对整个社区的居民情况较熟悉，他们知道谁是适合的弄管会成员，以及如何动员他们。另外，弄管会也会协助宣传动员，相对而言这一比例较低。除了动员之外，25.9%的志愿者则表示是自己主动参加的。

从上文描述中可以发现，在社区治理的公众参与过程中政府起到了重要作用。在街道扶持弄管会之前，个别的弄堂里有零星的自治探索，但是长时间以来始终不成气候。2007年，街道开始筹备并成立弄管会，一下子就在几十条弄堂里成立了38个弄管会，大批的志愿者加入了弄管会的队伍，弄管会的管理也开始越来越有章法，并逐渐制度化，越来越多的部门也逐渐参与到弄管会的工作中，形成了“五大支撑”。这说明街道一旦动起来，从民间到政府，一批力量和资源被动员起来，这种动员力在湖南街道辖区内的公共空间中除了街道政府很难想象，还没有第二股力量可以做到。因此可以说，如果没有政府的推动和支持，就无法形成较大规模的、可持续的集体行动。

（六） 动力机制

从公众参与的发展历史可以发现，公众参与最初是为了宣泄市民的“不满”情绪，要求对牵涉到公共利益的事务享有知情、参与、决策的权力，公众参与的提出和完善都是为了保护、尊重公众利益和有效限制行政部门过多的权力[1]，公众参与所追求的就是“有限的政府权力与有效的公众责任”。那么，湖南街道的居民通过弄管会进行公众参与社区治理有着怎样的动力机制呢？

1.内在动力。（1）精英身份的惯性力。莫斯卡在《精英理论》中提到，“当代‘精英理论’既重视政治精英在社会关系中的地位和作用，也注意到其他社会精英，甚至公民在社会关系中的存在和意义，认为精英可以产生于社会的各个阶层和领域，公民可以通过各种形式的政治参与来表达利益，做出有利于大多数人的决策”[5]。前文提到许多弄管会成员在原来的工作岗位上从事管理工作，他们退休前在各自的单位中就是精英，受精英心理与思维惯性的影响,他们通过社区服务工作成为社区管理中的精英，担任了社区治理中公众参与的中坚力量。（2）自我实现的心理需求。自我价值的实现作为推动力扩大了社区公众参与。在调查中发现，多数志愿者认为社区服务工作是有意义的，并且让自己的生活更充实。弄管会志愿者工作，让退休老人再次实现了自己的社会价值，自己不仅不是社会的负担，而且是社会管理中一份可以利用的重要社会资源。（3）增加自身社会资本的内在需求。公民通过弄管会参与到社区治理当中，在一定程度上增加了自身的社会资本，实现了利益需求。居民通过日常的邻里交往所积累的良好人际关系，则是一种微观的社会资本。弄管会的工作让志愿者可以有更多的机会与周围的邻居接触，可以通过这个平台为他人提供服务，从而在这一过程中增加了自身在社区中的人脉，提升了自己以及家庭在社区中的形象，积累了社会资本。（4）内部动员的力量。他人动员也是志愿者参与到弄管会工作中的重要动力，在社区研究中不少研究者都注意到了中国本土性资源（人情、面子）以及私人（或小团体）之间的信任和互惠机制发挥的重要作用[6]。访谈中也发现，一些弄管会志愿者表示，最开始他们并不愿意从事这一工作，但居委会干部经常上门不厌其烦地做思想工作，最终打动了他们。这表明居民具有潜在的服务社区意愿，对于街道和居委会而言，主要的任务就是通过何种方式把这种潜在的服务意愿转化为切实的行动。

2.外在推力。（1）良好政治环境的作用力。民主政治的发展对于公众参与的广度与深度有着极为重要的影响。改革开放以来，我国不断深化政治体制改革，稳中求进，为公众参与国家与社会治理提供了良好的政治环境，是政治权力的社会化与公开化给公众参与基层治理提供了良好的政治空间。30多年改革开放的过程，一是国家与社会逐渐分化的过程，也是政府向社会放权的过程。二是相关制度的完善给公众提供了不断优化的参与渠道，一系列持久有效的程序设计、制度安排等为公众参与提供了有利的制度保障。三是民主观念深入人心，为公众参与提供了有利的社会环境。政治参与观念与能力的提高，使得人们不再仅仅作为一个旁观者，而是以国家和社会主人的身份越来越多地行使社区治理的权力、履行社会建设的义务。（2）老城区海派文化延续的推动力。每一个历史城区的传统风貌正是它的自然地理特征和人文历史特点的外在反映，其文化是由自然特征和人文特质共同构成的，两者缺一不可。因此，旧城区文化的延续必须依赖于生活在旧城中的居民[7]。上海的里弄是上海建筑中最具海派特色的住宅建筑，反映了上海居民独特的生活方式，也是几代上海人的精神家园。湖南街道是上海中心的一个老城区，面对近年来上海城市化的不断加速和旧城改造的需要，如何使老弄堂在保持历史文化风韵的同时，又能顺应时代和社会的发展变化，是一个需要多方参与、协调配合、共同解决的问题，这也客观上推动了街道居民积极参与到老弄堂的治理与发展。

四、结语

基层社区治理是国家治理体系中的基础和重要部分，其中涉及到国家、民众与基层组织的多方力量，但其主体仍然是民众，如何将“公众参与”落到实处，将民众的力量发挥出来，是需要在理论与实践上进行探索的重要课题。经过8年运转的弄管会，说明了其对于湖南街道是一种适宜、成功的模式，湖南街道弄管会的实践表明，很多社区居民不仅有意愿，而且有能力参与社区治理，特别是其中的积极分子更是社区治理的重要依托力量，基层社区中潜藏着的有效社会资本也是推进公众参与社区治理的重要动力。

社区居民有意愿、有能力参与社区治理，但并不意味着“公众参与”能够成功实现，从“可能”到“现实”跨越的过程中，政府在其中需要扮演一个“组织者”和“推动者”的角色。一方面，政府应推动居民参与从个体化向组织化转变，形成协同共治的社区网络化治理格局。对街道而言，就是如何动员居民以及提供相应的参与平台，使公众的力量得以有效地整合，公众的参与更加有序；另一方面，应该推进基层创新与顶层设计相结合，促进基层组织与政府良性互动。自上而下的制度创新与自下而上的公民参与的良性互动是一个动态的平衡。由于中国城市社区尤其是老城区和具有地方特色的社区治理有着长期性与复杂性的特征，自下而上的公民参与对政府制度的回应与支持尤为重要。“小弄堂，大治理”，湖南街道的基层实践为“社区治理中的公众参与何以可能”给出了新的思路与答案，相信在基层实践的不断探索下，“国家治理能力和治理体系现代化”的目标不会遥远。

[1]俞可平.公众参与是建设和谐社会的基础——中欧公众参与民主理论与实践研讨会[N].法制日报,2006-12-14(1).

[2]张红梅.协同应对:公共危机管理中的公众参与[J].长白学刊，2007(6):70-73.

[3]蔡定剑.宪政讲堂之二十四:公众参与,一种新式民主的理论与实践.360 doc个人图书馆 [DB/OL].http://www.360 doc.com/content/10/0113/16/172870_13444929.shtml.

[4]陈易.公众参与中的若干问题[J].城市问题，2002(1):61-64.

[5]加埃塔诺·莫斯卡Gaetano Mosca.精英理论[M].上海：上海人民出版社，2005.

[6]肖林.“‘社区’研究”与“社区研究”——近年来我国城市社区研究述评[J].社会学研究，2011(4):189-212+250.

[7]龙腾飞,顾敏,徐荣国.城市更新公众参与的动力机制探讨[J].现代城市研究，2008(7):22-26.