地震应急救援中的城乡差异问题*

章熙海， 朱庆和， 万 群， 付荣国， 肖 飞

(江苏省地震局，江苏 南京 210014)



地震应急救援中的城乡差异问题*

章熙海， 朱庆和， 万 群， 付荣国， 肖 飞

(江苏省地震局，江苏 南京 210014)

首先提出地震应急救援能力存在明显的城乡差别，具体总结了这些差异，然后分析了造成这种差别的原因，最后指出城与乡两者在地震致灾成害和应急救援需求上不同。综合分析认为，地震应急救援具有城乡差异性，实际地震应急救援工作中，应该充分考虑这种差异性。

地震；应急救援；城乡差异

地震是一种自然现象，当地震震级达到一定程度(一般5级以上)时，会给震区造成人员伤亡和经济损失等灾害。根据《<中华人民共和国防震减灾法>释义》，地震应急救援是指地震发生前所做的应急准备、地震临震预报发布后的应急防范和地震灾害发生后的应急抢险救灾[1]。在震前如果已应急准备充分，震时各种紧急应对措施得当，震后应急救援行动及时、到位，就可以将地震灾害损失降低到最小，这就是地震应急救援的目的和意义所在。

我国地域广阔，各地区自然环境、地质构造背景、地震活动情况各异，经济发展、人口分布、教育医疗、交通物流等方面条件不一，导致了各地地震应急救援的能力、特点和需求存在差异性。同时，由于生产力发展、国家发展战略及二元经济社会结构等原因，我国在政治、经济、文化、社会生活等多方面出现了较为明显的城乡差别[2]。这种城乡差别在地震应急救援领域也同样存在。例如，城市和农村建筑物抗震性能的差别就是最突出的城乡差异之一。众所周知，建筑物抗震性能的好坏直接影响所在地区遭受破坏性地震后的人员伤亡数和经济损失值。我国城市地区由于经济和监管等原因，普通市民居住的房屋大多是由开发商统一建造的(除少数尚未拆迁改造的棚户区、城中村等的老旧民房外)，其抗震性能基本符合当地设防要求；相反，在广大的农村，特别是经济落后地区，农民房屋一般由自己筹资建造，受经济能力、防震意识等因素的制约，许多房屋抗震性能还达不到当地基本设防要求。当遭受同等大小破坏性地震袭击时，农村地区房屋破坏情况往往比城市地区严重。汶川8.0级地震中，市区建筑受损相对较轻，而乡镇一级的建筑损失相当惨重，这就凸现出中国城乡建筑质量的巨大差距[3]。

本文将在前人研究的基础上，先探讨地震应急救援能力的城乡差别，分析造成这种差异的原因，再讨论城乡地震灾害特点和应急救援需求的差异。

1 地震应急救援能力的城乡差异

关于地震应急救援能力，很多学者结合自己的研究给出了不同的定义[4-7]。本文从城乡差异的角度认为，地震应急救援能力是指在一定社会区域内，为减少地震灾害造成的人员伤亡和经济损失，震前所采取的或已具备的抵御地震灾害的措施、条件(包括主观和客观)，以及在震时、震后(短时间内)所能实现的各种以减轻地震灾害和维护社会稳定为目的的行动或投入人力、物力、财力等的水平。所谓“一定社会区域”，本文是指存在差异的“城”或“乡”，这里的“城”是指县级及以上人民政府所在地的城市，“乡”是指上述城市以外的乡(镇)、集镇、自然村落和居民点等。当然，本文所述城乡差异的“城”和“乡”，是指在同一地区(如：同一县域或比此略大的范围内)的城市和农村，而不能用东部的“城”与西部的“乡”或用东部的“乡”与西部的“城”来比较。

地震应急救援能力是一个地区综合实力的体现，并且是通过社会生活诸多方面表现出来的。本文将从三个方面对城市和农村地震应急救援能力进行比较。

1.1 基础设施应对地震的能力

在基础设施抵御地震灾害的能力上，城市和农村存在巨大的差别。

(1)在居民房屋抗震能力的差别上，城市房屋抗震性能总体强于农村房屋。崔瑞积[8]分析认为，由于农村建筑市场缺乏设计和施工技术人员，政府对农村建房质量缺乏有效监管，且农村居民的生活水平比较低，对建筑质量的要求也比较低，所以导致农村房屋抗震性能普遍偏低。近年来，各地建设部门和相关单位对农村民居的抗震设防情况进行了实地调查和分析，结果表明，全国没有考虑抗震设防的农村民居至少达到70%以上，由此可见，我国农村民居的抗震设防形势十分严峻[9]。相对而言，城市地区由于资金和监管到位，房屋建筑抗震性能基本能得到保证，城市地区抵御地震破坏的能力强于农村。

(2)决定震后运送受灾人员和救援物资能力的道路交通条件的差别。在我国，一般通往城市的道路条件明显优于农村地区。截至2013年10月31日，随着西藏墨脱公路的建成通车，我国最终实现了“县县通公路”的目标，全国2 000多个县的县城已经全部建通了等级公路。但是广大的农村地区还远未实现全部通公路这一目标，尤其是我国西部山区、偏远落后地区。即使是我国在2004-2010年完成了总投资额2 000亿元的农村公路“村村通”工程，至2013年底，全国农村公路已达到378万km，99%的乡镇和93%的新农村都通了公路，但农村地区的交通依然是整个国家交通系统的短板；特别是在西部地区，比如建制村通沥青(水泥)路率截至2013年底仅为65.04%[10]。另外乡村公路的质量和标准，也远低于通往城市的道路。以安徽省为例，“村村通”公路标准要求是，路基宽度原则上不低于4.5 m，路面宽度不低于3.5 m[11]，这种公路属于单车道四级公路。《河南省农村公路“村村通”工程建设指导性原则和技术要求》(豫公路农[2005]107号)[12]规定，河南省村村通公路采用四级公路标准，对一些条件困难地区，可适当降低标准。而通往县城及以上城市的公路等级一般不低于二级公路标准。不同等级公路的年平均日交通量见表1所示，从表中可以很清楚地看出不同等级公路的通行能力是有很大差别的。另外，众所周知，铁路运输和航空运输是震后救援的重要依托，但由于很多农村地区公路交通差，致使铁路和空运带来的人员和物资向县城以上城市辐射的效率，也远比向农村地区的辐射效率高。

表1 我国各等级公路年平均日交通量对比表

注：引自中国人民共和国行业标准《公路工程技术标准》(JTG B01-2003)

(3)用于灾情信息传输以及应急救援指挥调度的基础通讯条件的差异。城市地区通讯条件优于农村。众所周知，我国城市地区手机通讯和网络条件明显优于农村地区。目前，我国城市和农村有线电话和无线手机使用都比较普遍，主要差别在有线电话终端数和无线通讯信号的覆盖率，在广大的农村地区电话终端数量及手机信号覆盖率普遍低于城市，特别是我国西部地震多发的山区和高原地区尚存在很多手机信号盲区。表2所示为中国电信通讯基站在江苏省南京市范围内的密度统计数据，很明显，城区基站密度远高于农村地区。宽带网络是另一项重要的信息传输渠道，据统计，截至2013年9月底，农村地区宽带接入用户仅达4 645.7万户，城市和农村宽带用户比例为3:1[13]，可见网络连通率城市和农村也存在差距。

注：以上数据来自中国电信南京分公司2013年统计数据

1.2 民众应对地震的应急反应能力

同样面对地震灾害袭击，城市居民与农村居民应急应对能力存在差异。

(1)在震时主观紧急避震逃生能力的差异上，城市居民强于农村居民。因为这种能力一般与其受教育程度有关，居民受教育程度的高低，决定或影响着人们对于防震、避震知识的掌握，进而影响到他们在地震应急期间所采取的行动。苏桂武等[14]在对汶川地震灾区民众调查后发现：民众的受教育程度与其认知和响应地震灾害的水平之间显著正相关，且民众的地震灾害知识水平和防震减灾技能的掌握程度显著影响着其震时及震后的响应行为和态度，且以后者的影响更为突出。汶川地震中，四川安县桑枣中学全部2 200多名同学和上百名老师无一伤亡，很重要的原因之一就是该校平时对防震减灾知识宣传的高度重视以及经常性的地震应急疏散演练。而从整体上说，城市居民的受教育程度高于农村居民,而且，当前农村居民平时接受的防震减灾知识宣传教育机会少于城市居民，也很少有参与城市地区才举办的地震应急演练的经历。地震一旦发生，接受过较多防震减灾宣传教育和经历过地震应急演练的城市居民主观应对地震的能力，客观上说，是强于受教育机会少、未接受过防震减灾知识宣传和应急演练训练的农村居民。

(2)客观条件导致的震时逃生难易程度的差别。城市地区的楼层高，街道相对狭窄，空旷地带少，居民震时撤离到安全地区的难度较大。农村地区的房屋一般较城市房屋楼层低，间距大，地震发生时，对平原和丘陵等地区农村居民来说，更容易逃出户外到安全地带避震。但对于山区农村居民来说，由于地震可能导致的山体崩塌滑坡，从而给他们的逃生造成新的困难。2008年四川汶川8.0级地震中，地震触发了15 000多处滑坡，估计直接造成2万人死亡，约占地震灾害造成8.7万人死亡、失踪的1/4文献中原为：约占地震灾害造成8.8万人死亡的1/4。[15]。这在我国西部是一个比较普遍的问题，需要特别重视。

(3)解救被埋压人员难易程度上的差异。农村容易城市难。据统计，地震中能够幸存的被埋压人员绝大多数是依靠自我逃生或互救成功的，依靠专业救援队伍获救的人员数量只占少数。城市地区，楼高密度大，建筑材料又多使用钢筋混凝土等，人员一旦被埋，埋压深度较大且埋压物重，很难实施逃生互救，即使是专业救援人员，实施救援的难度也很大。但对农村地区而言，情况正好相反，大多房屋低矮、分散，建材多为砖瓦木料，钢筋混凝土的数量较少，震后一般人员徒手或使用简单工具就能很容易对埋压人员实施救援，即使是被埋人员依靠自身力量也较容易脱险。

(4)应急期间居民的生活自救能力存在明显差异。农村强于城市。地震发生后，受灾害影响，道路通行条件、救援人员的后勤保障都十分困难[16]，政府调拨的救援物资(如：食品、生活用水、御寒衣被等)短时间内无法到达灾区。农村地区由于受长期传统自给自足生活方式的影响，农民家庭粮食有储备、饮用水问题相对容易解决，震后最初一段时间内，农民的基本生活一般不会有太大问题。而城市地区，居民日常生活所需的一切物品几乎全部依赖外部供应，震后外界供应一旦停止或延缓，他们的基本生活就很难维系。此外，对一般农村地区(山区除外)而言，由于地势开阔，震后灾民安置帐篷可以很容易搭建，而城市的应急避难场所则需要特别准备。由此可见，城乡两地灾民的生活自救能力差异是存在的。

1.3 公共资源应对地震的能力

由于公共资源配置的不平衡，城市抵御地震灾害的能力强于农村。

(1)城市和农村医疗条件的差异。医疗条件决定了震后紧急救助受伤人员的能力。震后第一时间，外部救援力量尚未到达，灾区受伤人员的紧急救助只能依赖本地的医疗力量。医疗条件主要通过医院、卫生院、卫生所(站)的数量和等级，医疗设备的配置，医疗投入，以及相应医护人员的配备等情况体现。众所周知，我国农村医疗水平远低于城市，主要表现在：①医疗设施简陋、落后、陈旧；②医疗卫生人才缺乏，流失严重；③医疗卫生投入不足。据《2013年我国卫生和计划生育事业发展统计公报》[17]数据，全国各类医疗卫生机构人员总数达979.0万人，而乡村医生和卫生员仅有123.4万人，占总数的约12.6%。全国医疗床位总数5 724 775张，其中乡镇卫生院1 099 262张，仅占19.2%。2011年全国卫生总费用中，城市18 571.9亿元，占76.3%，农村5 774.0亿元，占23.7%，人均城市2 697.5元，农村879.4元，两者比例约3:1。从这些数据就能很清晰地看出城乡医疗条件的差异。

(2)专业救援力量配置上的差别。目前，我国承担地震应急救援的专业力量主要是消防、武警等队伍。以消防为例，根据我国现行消防体制，县(区)消防大队是最基层的消防力量，同时也是执行地震应急救援任务的基层力量。而各消防大队一般常驻县城，乡镇及以下农村地区没有专业救助力量，其他消防力量更远离农村。因此，比较而言，震后城区能在第一时间得到专业救援队伍的救助，而广大的农村地区由于点多量大路途远，再加上交通条件限制，很难在第一时间得到专业救援力量的救援。虽然目前部分地区已开始建立非专业救援队伍，如北京市在2012年开始社区救援队的组建试点工作，并在当年有200多个社区组建了救援队[18]。但这种情况数量很少，而且也主要集中在行政管理到位的城市地区。

(3)行政资源和行政能力的差别。城市一般是某个级别的政府所在地，是一定区域的政治、文化、经济和行政中心，行政资源和行政能力相对集中。我国的抗震救灾工作是以县为最基层单位开展的，县级城市则集中了全县主要的行政资源。农村地区则行政资源少，行政能力普遍较弱(例如工作人员行政素质低，工作能力弱等)。一旦地震发生，城市由于集中了大部分主要行政资源，加上城市本地灾情信息收集、掌握比较快捷、准确，便于快速实施高效的救援行动。而农村地区由于远离行政中心，震后短时间内难以统一指挥调度，救援行动相对滞后和低效，从而影响农村地区应急救援工作的实施。

2 城乡地震应急救援能力差异的原因分析

城乡地震应急救援能力差异取决于诸多因素的共同作用，其中最主要因素是经济发展水平、地理环境因素、居民受教育程度等。

经济是基础，经济发达程度决定和影响着社会生活各个方面，如基础设施建设(房屋、交通等)、教育、文化、卫生等的投入。一般而言，某地的经济状况与当地的基础设施、教育、医疗等的状况和改善是成正比的。我国城乡应急救援能力差异的最主要原因是我国城市和农村经济发展的不平衡，表现为城市经济发展水平明显高于农村。例如，我国东部江苏省江阴市(县级市)位列2013年全国经济十强县。据《2013年江阴市国民经济和社会发展统计公报》[19]，该市城镇居民人均可支配收入43 144元，而农民人均纯收入21 882元，前者是后者的2倍；该市全年完成第一产业投资13.0亿元，完成第二产业投资462.5亿元，前者是农业，主要投入到农村地区，后者是工业，主要是投入到工业集中的城区，后者是前者的35倍多。再以我国西部四川省汶川县为例，据《2013年汶川县国民经济和社会发展统计公报》[20]，城镇居民人均可支配收入22 156元，而农民人均纯收入7 610元，前者是后者的近3倍；全年完成第一产业投资0.253 8亿元，完成第二产业投资14.646 3亿元，后者是前者的57倍多。通过这两县各两组数据的比较可以看出，不论东部还是西部，我国城乡经济差距客观存在，而且比较明显，尤以西部为甚。

自然环境、人造环境及生活习惯等因素，也是造成城乡地震应急救援能力差异的一个重要原因。一般来说，城市的房屋建筑和人口居住相对集中，开阔空间有限，且狭小；而农村往往住房比较分散，人口密度也较低。城市建筑一般多采用多层或高层，农村住房一般选择占地面积大的平房或2～3层的楼房。楼高且密度大及人口多，会加大地震灾害的风险，也不利震时人员的疏散。但是，城市因集中居住，也会使对外交通问题比较容易解决，一般城市都建设有与外界相通的高等级公路；相反，农村地区居住分散，点多面广，再加上地势、河流等原因，完全解决道路交通问题比较困难，目前的公路尚不可能通往所有乡村、村落，而且公路等级也相对较低。另外，城市和农村的选址差别也很大，城市一般会建设在相对宽阔，水陆交通便利，地形高低适中的地区，这样的地区震后也不易发生地质灾害；而农村则是根据农民耕种的田地来选址，交通不便，而且还有部分村落会选在高山、峡谷地带，地震之后的滑坡、泥石流等次生灾害对这些地区的威胁更大。还有，农村居民从事农业生产，很多生活必须品(如粮食)靠自己生产自己储备，震后生活问题容易解决；而城市居民几乎所有生活必须品均依靠购买，震后生活的对外依赖性强。

文化教育水平、应急演练和宣传教育现状同样是影响城乡地震应急救援能力差异的因素。从整体上说，我国城市居民的受教育程度高于农村居民。据《中国城乡教育水平差距比较》[21]：我国低学历人口的比例农村远远高于城市，高学历人口的比例则是城市明显高于农村。在城市，高中、中专、大专、本科、研究生学历人口的比例分别是农村的3.5倍、16.5倍、55.5倍、281.55倍、323倍。其次，城市居民接受防震减灾知识和参与地震应急演练的机会也高于农村居民，这种经历对于居民震时的应急能力影响也很大。根据笔者在江苏省内部分县市调查显示，苏南县级地震部门平时开展的防震减灾知识宣传工作基本能做到县城社区与乡镇农村均匀覆盖；但苏北县市的防震减灾知识宣传工作基本只能覆盖到县城的社区，广大乡镇及以下的农村地区很难接受到相关知识的培训和教育。同样，地震应急专项演练在农村地区开展得极少，这种现象在经济落后、地理偏僻的地区情况更突出。

3 城乡地震致灾成害和应急救援需求的不同

通过以上对比分析可知，由于受多种因素的影响，我国城市和农村地区地震应急救援能力有差异，这样就必然导致它们在遭受地震侵袭后呈现出不同的灾害特点及应急救援需求。例如：震级相对较小的破坏性地震就可能对农村地区造成破坏；大地震发生后，财富高度集中的城市地区会遭遇更多损失，其救援难度也远远大于农村地区。由于生活自我维持能力的差异，农村地区震后灾民的安置相对容易，城市地区对救灾物资的需求比较迫切。农村居民居住分散，救助难度会因此增加。笔者认为，城乡在遭遇地震袭击后的灾害特点以及地震应急救援需求具有以下几个方面的差异。

(1)城市和农村遭受地震破坏的起始烈度不同，即农村地区在遭遇相对城市较小地震烈度袭击时，就会导致房屋破坏，造成经济损失，人员伤亡；而城市地区一般比农村更能抵御较小地震烈度的侵袭。

(2)在遭受破坏性地震袭击后，农村和城市的震害形式不同。农村震后灾情最主要的是房屋、道路破坏；而城市地区除了房屋、道路破坏外，厂矿企业、水电暖等生命线工程、学校和医院等重点目标等都可能出现灾情。火灾、煤气泄漏、社会治安等次生灾害也多在城市发生，城市震后灾情远比农村复杂，因此，震后城市需要的救灾力量也呈现多样性。

(3)受灾后，农村和城市对紧急救援的需求不同。首先，破坏性地震发生后，灾害在农村呈现规模小但分布广的特点；在城市则具有规模大且集中的特点。总体而言，城乡两者震后的救援需求不同，例如救援队伍方面，农村需要装备简单、机动性强的的救援队伍(山体滑坡救援除外)；城市则往往需要人手多、装备全(重型和轻型)的专业队伍参加救援。又如灾民临时安置方面，破坏性地震发生后，城市居民对于食品、生活用水、冬天的御寒物资等生活必需品的需要更加迫切，政府在救灾初期，必须及时解决震后城市地区灾民生活用品；相对而言，农村地区对于救灾物资需求的紧迫性则弱一些。另外，由于城市地区建筑比较集中，空旷区域较小、较少，所以灾民安置地点必须科学规划；一般地区的农村居民不需要专门为灾民安置点选址(山区除外)。

(4)地震崩塌、滑坡、泥石流对农村的影响更为普遍。震后降雨频繁时，山区往往会加重出现滑坡、泥石流等地质灾害，除对道路造成破坏之外，对农村的影响更广泛，这是由于农村分布广阔，特别是在山区也散落着许多自然村落，容易遭受这类地质灾害的袭击。而城市地区由于选址等原因，多数情况下远离山地，震后遭受滑坡、泥石流地质灾害的可能性较小，仅是某些城市因为用地不足，而不得不向山区扩展时，才可能受到滑坡、泥石流等自然灾害的威胁。

4 结语

我国农村与城市由于自然地理、人文经济、社会管理等多方面的差异，导致两者在地震应急救援的能力和特点上都有明显差异，并最终致使两种地区遭遇地震侵害时，出现不同的震害特点，进而也表现出了不同的应急救援需求。综合分析得出以下四点结论：

(1)发生较低地震烈度(比如VI和VII度)影响时，震害多出现在农村地区，城市地区一般震害较轻，所以，此时农村是地震应急救援的重点地区；而烈度高(例如IX和X度)时，农村地区震害进一步加重并基本趋于极限，而城市地区的震害则显得更为严重和复杂，由于人口和经济的高度集中，城市的应急救援将成为重点。

(2)在应急准备方面，城市地区平时更应偏重于物资、救灾工具、应急避难场所等硬件的准备，而农村地区则更应偏重于震前的应急预案编制、专项演练、防震减灾知识宣传教育等的准备。

(3)地震应急救援的城乡差异体现在城市和农村两地，但我们也不能忽略处在城市一角的“城中村”、老旧“棚户区”，它们虽“身”处城市，却兼有城市和农村两种地区的缺点，不能成为地震应急救援的盲区。

(4)经济发达程度对地震应急救援的影响很大，甚至可以影响到城乡地震应急救援能力差异的程度上。例如，在我国东部发达省份地震应急救援能力的城乡差别就小于西部省份。随着我国全社会整体经济的发展，以及农村的城镇化改造，城乡差别有望进一步缩小，地震应急救援的城乡差异一定程度上也将缩小。

感谢聂高众、苏桂武两位老师对本文的指导。

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The Problem of the Difference between Urban and Rural Areas in theEarthquake Emergency Rescue

Zhang Xihai, Zhu Qinghe, Wan Qun, Fu Rongguo and Xiao Fei

(EarthquakeAdministrationofJiangsuProvince,Nanjing210014,China)

Firstofallthedifferencesbetweenurbanandruralareasobviouslythecapabilityofemergencyrescueearthquake,thesedifferencesarespecificallysummarized,andthenthereasonsforthedifferencesareanalyzed,andfinallyitispointedoutthecityandtownshipintheearthquakedisastertobothdamageandemergencyrescuedemanddifferent.Comprehensiveanalysis,earthquakeemergencyrescuewithurbanandruraldifference,theemergencyrescueworkinactualearthquakes,shouldfullyconsiderthedifference.

earthquake;emergencyrescue;thedifferencesbetweenurbanandruralareas

2014-12-25

2015-02-11

国家科技支撑计划项目(2012BAK15B05)；地震行业科研专项(201208018)

章熙海(1968-)，男，江苏溧水人，高级工程师，主要从事地震应急、网络通讯等研究. E-mail：Lkk126@126.com

X43

A

1000-811X(2015)03-0156-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2015.03.028

章熙海， 朱庆和，万群，等. 地震应急救援中的城乡差异问题[J].灾害学, 2015,30(3):156-160. [Zhang Xihai, Zhu Qinghe, Wan Qun,et al. The problem of the difference between urban and rural areas in the earthquake emergency rescue [J].Journal of Catastrophology, 2015,30(3)：156-160.]