我国自然灾害情况统计制度与标准化进展*

张宝军

(1.民政部国家减灾中心，北京 100124；2.全国减灾救灾标准化技术委员会，北京 100124)



我国自然灾害情况统计制度与标准化进展*

张宝军1,2

(1.民政部国家减灾中心，北京 100124；2.全国减灾救灾标准化技术委员会，北京 100124)

我国自然灾害形势的严峻性和灾害管理工作的系统性和复杂性，对灾情统计与标准化提出了新的要求。目前，我国已建立了较为完善的自然灾害情况统计制度，制定了特别重大自然灾害损失统计制度，发布实施了自然灾害情况统计相关的国家和行业标准，灾情统计指标、统计方法和统计手段基本实现了标准化。未来我国自然灾害情况统计与标准化发展趋势主要表现在常规灾害灾情统计指标及标准的精细化、巨灾灾情调查统计与评估标准的完备化、灾情报送手段与管理的数字化以及灾情统计制度与标准的协调化，这将进一步推动我国自然灾害情况统计工作的科学化、标准化和数字化进程。

自然灾害；灾情统计；统计制度；标准；标准化

中国作为世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾情客观上已经成为十分重要的国情[1]。灾情是启动国家或地方救助应急响应，开展应急救援、紧急救助、灾后救助和恢复重建等减灾救灾工作的依据和基础，灾情的时空分布特征是制定国民经济和社会发展规划、进行生态文明建设布局和加强综合防灾减灾能力建设的重要参考因子[2-3]。面对严峻的灾害形势，如何提升灾情管理的水平和成效，是我国自然灾害管理现阶段亟需解决的问题。自然灾害情况统计报送工作的基本要求就是及时、准确、规范地反映自然灾害的损失情况和救灾工作的开展情况[4-5]。自然灾害情况统计制度是规范灾情统计报送的政策性指导文件，灾情统计标准是解决灾情指标一致、灾情信息共享、应急响应衔接和应急过程协同等问题的技术基础之一，只有自然灾害情况统计制度与标准协调发展，才能引导自然灾害情况统计和报送工作向更加及时、准确、规范的方向发展。

1 自然灾害情况统计制度

1.1 自然灾害与灾情统计管理现状

根据国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会于2012年10月12日共同发布的《自然灾害分类与代码》国家标准，我国自然灾害可分为气象水文灾害、地质地震灾害、海洋灾害、生物灾害和生态环境灾害5大类39小类[6]。灾害种类多、分布地域广、发生频率高、造成损失重是我国自然灾害的主要特点[7]。

1989年，我国政府积极响应联合国关于开展国际减灾十年活动的号召，成立了中国国际减灾十年委员会[8]，2000年10月更名为中国国际减灾委员会[9]，2005年4月更名为国家减灾委员会，主要任务是研究制定国家减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导地方开展减灾工作，推进减灾国际交流与合作[10]。国家减灾委员会包括35个成员单位，具体工作由民政部承担。我国的自然灾害灾情由民政部负责组织核查并统一发布、管理，目前已经逐步建立起由民政部统一领导，地方各级民政部门分级负责的自然灾害灾情管理体系[11]。

根据民政部统计核定的年度全国自然灾害灾情统计数据，1990-2013年24年间，我国平均每年因各类自然灾害造成近4亿人次受灾，死亡(含失踪)人口7 000多人，紧急转移安置1 000多万人次，农作物受灾面积7 000万hm2多，其中绝收面积1 000万 hm2多，倒塌房屋300多万间，损坏房屋800多万间，直接经济损失2 700多亿元。灾情已经成为我国国情的重要组成部分，1990-2013年期间年均因灾直接经济损失占国内生产总值的比例约为2.2%。《国家综合防灾减灾规划(2011-2015年)》提出“十一五”期间我国“年均因灾直接经济损失占国内生产总值的比例控制在1.5%以内”[12]，2011-2013年期间的该项比例约为0.8%。

1.2 自然灾害情况统计制度发展进程

新中国成立以来，我国政府高度重视自然灾害情况统计工作，不断完善自然灾害情况统计制度，建立了灾情会商机制，开发了国家自然灾害灾情管理系统，目前已经形成灾种门类齐全、统计指标明确、统计内容丰富、统计流程规范、统计时效较强的自然灾害情况统计制度。

我国自然灾害情况统计工作的发展进程大致可以划分为以下三个阶段：

第一阶段是1949-1995年，标志着我国自然灾害情况统计工作向制度化迈进。建国初期，我国的产业活动主要集中在农村，灾情统计调查的内容也主要以农村自然灾害损失为主。1993年，我国发布实行了《农村自然灾害情况统计年报表》,1995年对其修订并第一次颁布了《自然灾害情况统计制度》，1996年开始实行[13-14]。

第二阶段是1996-2008年，标志着我国自然灾害情况统计工作正式走向了制度化。1996年起正式实施的《自然灾害情况统计制度》，有效期为5年，其目的还是为了准确地掌握我国农村自然灾

害的损失情况。为了及时、客观地掌握自然灾害损失情况，适应灾害管理科学化、标准化的要求，我国于2004年修订了《自然灾害情况统计制度》，统计的受灾对象也不再单一集中在农村。2008年，民政部根据《国家自然灾害救助应急预案》的有关规定，再次修订了《自然灾害情况统计制度》。

第三阶段是2009至今，标志着我国自然灾害情况统计工作已经在制度化的基础上迈向了信息化和标准化。2009年9月30日，《自然灾害灾情统计 第1部分：基本指标》国家标准正式发布。同年，国家自然灾害灾情管理系统在全国上线运行，为全国基层灾害信息员提供开展灾情统计上报的统一信息化业务平台[11]，更进一步推动了灾情统计上报工作向科学化、规范化迈进。2011年国务院颁布实施《自然灾害救助条例》，民政部修订《自然灾害情况统计制度》。2012年《自然灾害灾情统计 第2部分：扩展指标》和《自然灾害灾情统计 第3部分：分层随机抽样统计方法》国家标准正式发布。2013年，民政部对《自然灾害情况统计制度》再次进行了修订，灾情统计报表体系和灾情指标体系更加完善。2014年6月17日，由民政部和国家减灾委员会办公室制定，国家统计局批准的《特别重大自然灾害损失统计制度》正式印发[15]，为及时、全面、科学地开展特别重大自然灾害损失与综合评估工作提供了依据。我国《自然灾害情况统计制度》制定及历次修订信息详见表1。

表1 我国《自然灾害情况统计制度》制修订信息

2 自然灾害情况统计标准化

2.1 灾情统计标准化现状

早在20世纪90年代，高庆华等就对自然灾害灾情统计标准化工作开展了研究[16]。进入21世纪以来，为了更加规范、高效、协同地开展防灾减灾救灾工作，关于制定自然灾害灾情统计标准，推进防灾减灾标准体系建设的呼声越来越高[2-3]，“完善灾情统计标准，建立我国自然灾害灾情统计体系”写入了《国家综合减灾“十一五”规划》，“建设防灾减灾技术标准体系，提高防灾减灾的标准化水平”是《国家综合防灾减灾规划(2011-2015年)》中关于加强防灾减灾科技支撑能力建设的重要内容[12]。

2006年，国家标准化管理委员会将《自然灾害情况统计》国家标准项目列入2006年度国家标准制修订计划，标志着自然灾害情况统计国家标准的编制工作正式启动。2009年9月30日，国家质量监督检验检疫总局和国家标准化管理委员会共同发布了《自然灾害灾情统计 第1部分：基本指标》国家标准，规范了自然灾害灾情统计的28项基本指标和统计单位[17]；2011年12月30日发布了《灾区农户住房倒塌或损坏数量抽样核查方法》国家标准，规范了核定自然灾害造成灾区农户住房倒塌或损坏数量抽样核查方法[18]；2012年12月31日发布了《自然灾害灾情统计 第2部分：扩展指标》国家标准，规范了涉及灾害时空特征、人口受灾、房屋受灾、农林牧渔业受灾、工矿企业受灾、基础设施受灾、社会事业受灾和其他损失等8类116个扩展指标和统计单位[19]；2012年10月12日发布了《自然灾害灾情统计 第3部分：分层随机抽样统计方法》国家标准，规范了开展自然灾害灾情统计的分层随机抽样统计方法，包括分层随机抽样层的确定与样本选择、抽样调查与结果推算等方面的内容[20]。为配合开展自然灾害灾情统计、核查与评估工作，民政部于2013年发布实施了《暴雨型洪涝灾害灾情预评估方法》、《自然灾害损失现场调查规范》、《房屋受灾损坏程度现场识别》和《冬小麦旱灾程度现场识别》四项民政行业标准。我国现行自然灾害灾情统计国家标准和民政行业标准详见表2。

2008年，我国经历了南方低温雨雪冰冻灾害和汶川8.0级特大地震两场巨灾[21]，2010年又经历了青海玉树7.1级地震和舟曲特大泥石流等重特大自然灾害，2013年四川芦山又遭受了7.0级强烈地震，2014年云南鲁甸发生了6.5级地震，这些灾害均造成了严重的经济损失和人员伤亡，未来的重特大自然灾害风险难以准确预见也更加不容忽视，严峻的灾害形势对我国灾情管理工作提出了更高的要求。随着我国经济社会的发展和重特大自然灾害事件的频繁发生，防灾减灾救灾工作对灾情统计的及时性、准确性和规范性等提出了更高要求。在实际的工作中，也迫切需要各部门、各地区、各层级按照统一的标准开展自然灾害情况的统计、上报和发布工作等，这也有利于灾害管理各行为主体对灾情形成统一认识并协同开展自然灾害救助工作。在这样的背景下，大力开展自然灾情情况统计标准研究与制定工作，建立健全自然灾害情况统计标准体系，对于推进自然灾害科学研究、灾情统计上报、灾情数据存储管理和灾情管理信息系统建设等方面具有十分重要的现实意义。

2.2 灾情统计指标的标准化

2.2.1 灾情统计基本指标

《自然灾害灾情统计 第1部分：基本指标》的核心内容是规范了灾情统计的28项指标，主要涉及人口受灾、房屋受灾、农业受灾、基础设施受灾和经济损失5类27项基本指标，同时将社会影响较大、关注度较高的停课学校数量也列为灾情统计的基本指标。自然灾害灾情统计基本指标如表3所示[17]。

根据2011年修订的《国家自然灾害救助应急预案》，死亡人口、失踪人口、伤病人口、紧急转移安置人口、被困人口、饮水困难人口、倒塌房屋数量、损坏房屋数量等基本指标是启动国家自然灾害救助应急响应的重要指标。同时，人口受灾、房屋受灾、 农作物受灾和直接经济损失等方面的基本指标也是开展日常灾情统计和灾情信息发布的核心指标。

表2 我国现行自然灾害灾情统计国家标准与民政行业标准

表3 自然灾害灾情统计基本指标

表4 自然灾害灾情统计扩展指标

2.2.2 灾情统计扩展指标

国家标准《自然灾害灾情统计 第2部分：扩展指标》规范了除灾情统计基本指标外的其他116个扩展指标。除了扩充人口受灾、房屋受灾、农业(农林牧渔业)受灾、基础设施受灾4类指标外，补充增加了灾害时空特征、工矿企业受灾、社会事业损失和其他损失4类指标。自然灾害灾情统计扩展指标如表4所示[19]。

随着我国社会经济的快速发展，社会财富的集聚效应不断凸显，自然灾害对社会经济的影响也日渐突出。因此，不管是从灾情统计的全面性出发，还是从重特大自然灾害综合评估的科学性出发，由基本指标和扩展指标组成的自然灾害灾情统计指标无疑能在促进灾情统计和灾害评估的科学化、规范化和标准化方面发挥重要作用。

2.3 灾情统计方法的标准化

自然灾害发生后，除了按照《自然灾害情况统计制度》开展自下而上的灾情统计、汇总和上报外，为了核查上报灾情的准确性，还需要到灾害现场开展实地调查和评估工作。尤其是重特大自然灾害的影响范围往往很广，为了快捷、高效地开展灾情统计与核查工作，规范的自然灾害现场调查和灾情核查方法能够在这方面发挥重要作用。

国家标准《自然灾害灾情统计 第3部分：分层随机抽样统计方法》规范了利用分层随机抽样统计方法统计或评估自然灾害损失，规定了分层随机抽样层的确定与样本选择、抽样调查与结果推算两个核心步骤，给出了统计或评估自然灾害损失所需的调查与结果推算表[20]。国家标准《灾区农户住房倒塌或损坏数量抽样核查方法》规定了核定自然灾害造成灾区农户住房倒塌或损坏数量抽样核查方法。民政行业标准《自然灾害损失现场调查规范》规定了自然灾害损失现场调查的术语与定义、调查原则、调查内容、调查方法、工作程序和调查报告撰写要求，是开展自然灾害损失现场调工作的基础性技术标准。《房屋受灾损坏程度现场识别》和《冬小麦旱灾程度现场识别》两项民政行业标准对如何开展房屋受灾损坏程度及冬小麦旱灾程度现场识别进行了规范。这几项标准有机组合，形成了自然灾害灾情统计的方法体系，大大增强了灾害现场调查、核查和灾情统计的科学性和规范化。

2.4 灾情统计手段的标准化

随着互联网、多媒体、移动通信等技术的发展，为提高自然灾害灾情统计上报的及时性、准确性和规范性提供了更加有力的手段。2009年，国家自然灾害灾情管理系统在全国正式上线运行，目前已经实现了县级以上(含县级)民政部门全覆盖，并且在河北、江苏、江西等省实现了乡镇全覆盖[11]。国家自然灾害灾情管理系统严格遵循《自然灾害情况统计制度》的各项要求建设，实现了灾情信息收集、汇总、审核、报送和管理等业务环节和流程的标准化定制，以及与《自然灾害情况统计制度》的无缝衔接[11]。同时，通过设立24小时灾情报送服务热线、开展全国灾情报送业务培训、灾害信息员职业资格鉴定、建立灾情报送评估通报制度等手段，有力保障了国家自然灾害灾情管理系统的应用推广，有效提高了灾情统计手段的规范化和标准化水平，显著增强了灾情统计报送的及时性和准确性。

3 自然灾害情况统计及标准化发展趋势

我国在防灾减灾领域尚没有建立起完整的标准体系，涉及不同灾种、不同灾害管理内容的标准体系建设工作正在积极推进[22]，自然灾害灾情统计标准是我国防灾减灾领域标准体系的有机组成部分。目前，我国已经颁布实施的自然灾害灾情统计相关国家标准和行业标准，在一定程度上促进了我国自然灾害灾情统计工作的规范化和标准化，并给《自然灾害情况统计制度》提供了技术支撑。但是，我国自然灾害灾情统计标准化尚处于起步阶段，为了更好地促进灾情统计工作的规范化、系统化和高效化，需要制定和实施的灾情统计标准还有很多，笔者认为未来我国自然灾害情况统计及标准化发展趋势主要表现在常规灾害灾情统计指标及标准的精细化、巨灾灾情调查统计与评估标准的完备化、灾情报送手段与管理的数字化、灾情统计制度与标准的协调化。

3.1 常规灾害灾情统计指标及标准的精细化

目前，灾情统计指标的种类、数量等还不能完全适应自然灾害灾情管理的需要。随着人类对自然灾害认识的不断加深和对自然灾害管理成效的要求不断提高，对灾情统计的精细化程度要求也会不断提升。为了构建更加科学、合理和完备的自然灾害灾情统计指标体系，势必结合自然灾害分类、致灾因子分类和承灾体分类等因素，不断补充完善自然灾害灾情统计指标体系，促进灾情统计基本指标与扩展指标之间的动态演变，为灾情统计的精细化提供技术支撑。

3.2 巨灾灾情调查统计与评估标准的完备化

国内外至今尚无相对公认的、统一的巨灾定义及划分标准[21]，但是巨灾的影响却是有目共睹。2008年，我国经历了汶川8.0级特大地震，当时还没有建立起完备的巨灾灾情统计或评估标准，原有的《自然灾害情况统计制度》还难以应对如此巨大的灾害。汶川特大地震的发生，暴露出了我国在灾情统计标准化方面的短板，同时也在一定程度上推动了自然灾害灾情统计指标体系特别是巨灾统计指标体系的完善。虽然现有灾情统计基本指标和扩展指标的总数已经达到了144个，但是与《特别重大自然灾害损失统计制度》相配套的灾害现场调查、承灾体受灾情况识别与统计、灾害综合评估方法等方面的标准还十分匮乏，已有标准之间的协调性也比较差。因此，需要加强巨灾灾情调查统计与评估标准的顶层设计，通过系统设计巨灾灾情调查统计与评估标准体系并制定系列标准来推进巨灾灾情调查统计与评估标准的完备化。

3.3 灾情报送手段与管理的数字化

随着国家自然灾害灾情管理系统的成功上线和运行，我国长期主要借助电话、传真等传统手段上报灾情的手段得以实现质的跨越，促使灾情报送的时效性显著提高、灾情报送的规范性明显改善、灾情处理的效率大幅提高、灾情的信息服务更加及时，基本实现了灾情报送与管理的数字化。同时，为了方便灾害信息员从灾害现场及时统计上报灾情，国家自然灾害灾情管理系统还推出了移动版软件，方便灾害信息员使用手机、PDA等移动智能终端报送灾情[11]。随着移动互联网、云计算、智联网、遥感、导航定位等技术的发展，自然灾害灾情报送的技术手段将更加先进，加强自然灾害灾情管理系统建设、灾害现场信息采集、灾情数据传输上报、灾情数据管理分析、灾情数据发布服务等方面的标准规范，将加速推进我国自然灾害灾情管理向移动化、高效化和数字化方向发展。

3.4 灾情统计制度与标准的协调化

自然灾害灾情统计标准既要在遵循《自然灾害情况统计制度》的前提下制定，又要支撑《自然灾害情况统计制度》。因此，一方面需要随着《自然灾害情况统计制度》的修订及时复审和修订相关的自然灾害灾情统计标准，以促进灾情统计标准中相应的统计指标与《自然灾害情况统计制度》相适应。另一方面，从规范与自然灾害灾情统计相配套的灾害现场调查、承灾体受灾情况识别、巨灾评估、灾害影响评估等方面的标准，对《自然灾害情况统计制度》中的有关内容提供技术和方法支撑。总之，需要根据《自然灾害情况统计制度》的要求，结合当前技术发展现状和趋势，做好自然灾害灾情统计标准体系的规划和建设，重点研究制定灾情统计急需的关键技术标准，建立和完善标准宣传和实施评价机制，推进按需制定标准，促进灾情统计制度与标准制定相协调。

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Advance in System and Standardization of Natural DisastersInformation Statistics in China

Zhang Baojun1,2

(1.NationalDisasterReductionCenterofChina,Beijing100124,China; 2.NationalTechnicalCommitteeonNaturalDisasterReductionandReliefofStandardizationofChina,Beijing100124,China)

Wehaveputforwardnewandhigherrequirementaboutthenaturaldisastersinformationstatisticsonthebackgroundofgrimsituationofnaturaldisaster,thesystematicnessandcomplexityofnaturaldisastersmanagement.Atpresent,Chinahasestablishedarelativelyperfectsystemofnaturaldisastersinformationstatistics,formulatedasystemofspecialseriousnaturaldisasterslossinformationstatistics,issuedandimplementedsomenationalandindustrystandards,basicallyrealizedstandardizationaboutstatisticalindicators,statisticalmethodsandstatisticalmeans.Infuture,thedevelopmentthatnaturaldisastersinformationstatisticsandstandardizationbasicallyisbehavedinrefinementofinformationstatisticalindicatorsandstandardsfornormalnaturaldisasters,completenessofinvestigationandassessmentstandardsforcatastrophe,digitizationofdisastersinformationreportandmanagement,andcompatiblewithininformationstatisticssystemandstandards,whichwillfurtherpromotethedevelopmentprocessofscientific,standardizationanddigitizationaboutnaturaldisastersinformationstatisticsinChina.

naturaldisaster;disasterinformationstatistics;statisticssystems;standard;standardization

2015-02-28

2015-03-31

国家自然科学基金(91024008, 91324006)；国家质检公益性行业科研专项项目(201510211)

张宝军(1981-)，男，甘肃靖远人，副研究员，主要研究方向为自然灾害管理和减灾救灾标准化. E-mail: zhangbaojun@ndrcc.gov.cn

X43

A

1000-811X(2015)03-0150-06

10.3969/j.issn.1000-811X.2015.03.027

张宝军. 我国自然灾害情况统计制度与标准化进展[J].灾害学, 2015,30(3):150-155. [Zhang Baojun. Advance in system and standardization of natural disasters information statistics in China[J]. Journal of Catastrophology, 2015,30(3)：150-155.]