创新扶贫开发方式 加快脱贫致富步伐

甘肃省定西市自1983年以来，通过“治山水、强基础、兴科技、调结构”使过去贫穷落后的面貌发生了历史性改变。然而，原来的“大水漫灌”式扶贫存在的弊端、困难、矛盾日渐显现。从2014年开始，按照国家和省委省政府关于推进精准扶贫的总体部署，定西市委、市政府推行了一套符合定西市情的通过“双联”行动助推精准扶贫的模式，扶贫开发逐步向“精准滴灌”转变，产生了明显成效。中办第五批赴甘肃挂职干部小组经过一年的工作实践，对定西市精准扶贫工作进行了深入研究和思考。

精准扶贫的基本内涵

党的十八大之后，以习近平为总书记的党中央对精准扶贫格外关注。2012年底，习近平总书记赴河北省阜平县看望慰问困难群众时指出，“帮助困难乡亲脱贫致富要有针对性，要一家一户摸情况，做到心中有数”。

2013年4月，汪洋副总理在甘肃省调研考察扶贫工作时提出，必须建立精准扶贫工作机制，并在同年6月28日的国务院扶贫开发领导小组第一次全体会议上，列举了当前扶贫开发存在的诸多问题，他指出 ，“要在全国开展到村到户贫困状况调查和建档立卡工作，完善贫困识别机制”，“逐村逐户制定帮扶措施，集中力量予以扶持”。他还指出，“要对扶贫对象实行动态管理”。

同年9-10月，李克强总理两次主持国务院常务会议研究扶贫工作时，都对精准扶贫和建档立卡工作提出了具体要求。

11月3日，习近平总书记赴湘西调研扶贫工作时，明确提出了扶贫工作“要科学规划、因地制宜、抓住重点，不断提高精准性、有效性和持续性”，“要实事求是，因地制宜”，“要精准扶贫，切忌喊口号，也不要定好高骛远的目标”。

12月，中办、国办印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》（中办发[2013]25号），明确提出建立精准扶贫工作机制和健全干部驻村帮扶机制的工作要求。精准扶贫成为全国扶贫开发工作的重要指导思路。

从国际情况看，实施精准扶贫符合世界扶贫开发规律。不同人（群）的贫困表现可能具有相似性，但导致贫困的因素却往往存在显著差异，因此各国扶贫策略的选择也存在着差异。要使扶贫战略发挥预期的作用，必须具体问题具体分析。

从国内情况看，实施精准扶贫符合中国国情。长期以来，我国扶贫开发存在着贫困人口底数不清、情况不明、针对性不强、扶贫资金和项目指向不准的问题。但由于全国没有建立统一的扶贫信息系统，对于具体的贫困人口、贫困户帮扶工作还存在一些盲点。因此，要采取精准扶贫机制，以便随时掌握贫困对象的基本资料、动态情况，实现扶贫对象有进有出，扶贫信息真实可靠。

从定西的情况看，现行扶贫开发方式存在一些缺陷。不少扶贫项目存在“大水漫灌”，“天女散花”，“年年扶贫年年贫”等问题。因此，以往的扶贫体制机制有必要进行修补和完善，真正瞄准贫困村和贫困户，提高扶贫 “精准度”。

精准扶贫是针对不同贫困区域环境、不同贫困农户状况，运用科学有效程序实施精确识别、精确帮扶、精确管理和精准考核的更优的治贫方式。“精准”即要科学化、精细化的管理工作，做到范围精准、对象精准、任务精准、目标精准、措施精准、责任精准。

定西实施精准扶贫的具体做法

2012年初，甘肃省委在全省开展了以单位联系贫困村、干部联系特困户为主要内容的“联村联户，为民富民”行动，省、市、县、乡均成立了双联行动协调推进领导小组。定西市作为全省全国扶贫攻坚的主战场，市委、市政府要求各级各部门准确把握双联行动和精准扶贫的关系，通过双联行动助推精准扶贫，帮助全市贫困群众早日脱贫致富。具体情况表现在以下几个方面：

一是贫困普查精准识别，摸准状况瞄准对象。瞄准锁定扶贫对象是实施精准扶贫的首要工作。如何做好贫困村、贫困户的识别确定工作，并进行动态监控管理，定西的具体做法如下：

逐级分解，普查校正。根据以往的工作基础，定西市把省里预估的贫困人口指导数逐级分解到区县、乡镇和行政村，行政村再落实到村民小组和贫困户，派驻工作组进行入户普查，根据实际调查的情况对初步分配的贫困指标进行校正调整。

申请推选，评议筛选。在确定“谁是贫困户”的问题上，坚持户主申请、群众评议、政府筛选的方法。农村常住户根据本人家庭收入和生活状况，由户主本人向村委会提出申请，或由各村民小组根据本小组农户贫困情况向村委会推荐扶贫对象。按照充分发扬基层民主、发动群众参与的原则，把识别权交给基层群众，让同村群众按自己的标准识别“谁是穷人”，以保证贫困户认定的透明公开、相对公平。

公示公告，层层复审。初步确定贫困群体后，按照贫困村“一公示一公告”（村级申请、乡镇审核公示，县级审定公告）、贫困户“两公示一公告”（农户申请、村级初审公示，乡镇审核二次公示，县级复审公告）的程序进行层层复审，这样可以有效杜绝提供虚假信息、拆户分户、空挂户、平均分配等问题。

建档立卡，信息管理。确认锁定贫困对象后，对调查登记所掌握的贫困村、贫困户的信息造册建卡，建立贫困档案电子数据库和信息管理系统，做到“户有本、村有册、乡（镇）有簿、县有档”， 并逐步实现全省联网、信息共享、流动监测。对完成建档立卡的贫困村、贫困户进行重点扶持，全部进行了结对帮扶，为科学有效开展精准扶贫工作打下基础。

二是梳理分析贫困成因，精确规划帮扶方案。掌握贫困群体的贫困成因是做好精准扶贫的重要一环。定西市各级双联单位和双联干部深入贫困村、贫困户调研，找出贫困原因并制定相应的扶贫规划和措施，做到因地制宜、对症下药。

深入调研，找出“穷根”。2014年3月至5月，定西市陇西县采取多种方式组织开展党员干部“千村万户访贫问苦问计问策”扶贫工作大调研专题活动。通过调研倾听群众呼声，征求群众意见，了解群众愿望，查找突出问题，总结工作经验，达到了“摸清底子、查准问题、找对措施、总结规律”的目的，为明确扶贫“靶向”奠定了坚实基础。endprint

因地制宜，对症“抓药”。定西市在充分调研的基础上，组织各县研究制定扶贫计划实施方案，实行“因地制宜”扶贫，例如：对由于气候环境严寒干旱导致贫困的，发展日光温室、塑料大棚和覆膜种植；对自然条件确实恶劣、灾害频发不利于生产生活的，实施易地扶贫搬迁等。

一村一策，一户一法。实行“一村一业一单位”和“一户一策一干部”的帮扶措施。各区县根据村情实际和贫困户自身条件，确定帮扶发展的增收产业、增收门路和急需解决的问题，逐村逐户制定脱贫规划和年度脱贫计划，进一步明确帮扶的具体措施，解决“怎么扶”的问题。同时，统筹各类项目资金，采取多种扶贫形式，因村施法、因户施策，紧盯任务精准发力，切实帮助贫困村和贫困户解决发展、增收难题。

三是结对驻村加强指导，推动提速精准帮扶。定西市广泛实行干部农户结对帮扶、单位村社结对帮扶，还广泛动员社会力量帮扶，调动一切可能的资源精准帮扶。

选派工作组驻村帮扶。向每个贫困村派驻帮扶工作组，给每个贫困户落实帮扶责任人。通渭县、渭源县、漳县等地均印发了《关于健全和完善贫困村驻村帮扶工作队的实施方案》，完成村驻村帮扶工作队人员的选派、确定工作。确定每个驻村帮扶工作队由3人以上组成，设队长1名，由现已选派到村任职或挂职的干部或是由乡镇、联村单位推荐选派优秀年轻科级干部、科级后备干部担任，队员由选派到村任职干部、结对帮扶单位干部、双联干部、乡（镇）包（驻）村干部担任。

干部农户结对帮扶。按照“规划到户、责任到人”的要求，从解决群众最急切、最期盼、最现实的利益问题入手，因村施策、因户施法，深入开展干部农户结对帮扶工作。发动广大干部积极与联系户进行对接，共同研究和探讨帮扶项目，引导做好农业产业结构调整，积极为联系户送技术、送信息、送生产资料，多方筹集资金，落实项目和措施，努力使村级基础设施明显改善，切实为群众排忧解难。

单位村社结对帮扶。全面组织各级政府机关、企事业单位、科研院所、大专院校与贫困村社实现多方挂钩，最大程度发挥不同类型帮扶单位自身优势。各结对单位以帮助贫困乡村群众改善生产生活条件为己任，以增加贫困户收入为目标，以改善贫困乡村群众的生产生活条件为重点，深入联系村进行调查研究，选择帮扶项目，制定帮扶规划，提供项目、资金、物资、科技、服务等多种帮助，有力推动了扶贫开发进程。

广泛动员社会力量帮扶。定西市各级党委、政府开动脑筋，挖掘潜力，广泛寻求社会帮扶力量参与精准扶贫。例如，通渭县什川乡对全乡在外创业人员摸底调查、登记造册，共摸排出在外创业人士18名，通过发倡议书、上门协调联系对接等形式，目前已有8名在外创业成功人士与8个贫困村结成帮扶对子，占全乡贫困村的50%，为全乡贫困村基础设施建设、富民产业培育、公益事业发展等方面注入了新的活力。

四是准确合理配置资源，动态监测精准管理。强化贫困人口动态监测，对贫困村和贫困户分别建立动态化信息管理系统，对贫困村扶贫项目实施、扶贫任务完成、收入增长以及脱贫目标实现等情况进行动态监测，对贫困户帮扶措施落实情况和效果进行评估总结，对收入变化情况进行核算分析，及时更新有关数据，准确掌握脱贫情况，实时反映帮扶情况，实现扶贫对象的有进有出，动态管理，为扶贫开发工作提供决策支持。

贫困数据动态监测，扶贫对象动态进出。各区县对确认的农村贫困人口及农村低保对象实行动态管理。以年人均纯收入作为指标，动态地衡量贫困人口的贫困情况，有梯度地给予不同程度的贫困人口以不同程度的扶持，对年人均纯收入达到或者超过国家或省级农村扶贫标准的农户，停止到户扶持政策。

强化资金管理，安全合理运行。加强扶贫项目资金的管理和使用，实行扶贫资金项目公告公示制，将筛选确立扶贫对象的全过程公开，切实增强扶贫项目实施的透明度。例如，临洮县严格执行财经纪律，强化审计、监察和财政等部门的监管责任，每年进行专项审计和随机抽查，坚决杜绝和严肃查处挤占挪用、截留和贪污扶贫资金的行为。

督促检查，考核奖惩。加大精准扶贫工作在政府综合目标管理考核中的权重，建立由统计部门负责提供主要数据和组织部、扶贫办等部门联合考核的工作机制，保证责任落实到位、项目捆绑到位，帮扶人员到位、帮扶措施到位。

定西实施精准扶贫的保障机制

精准扶贫是一项复杂的系统工程，涉及各级党政机关、贫困群众、新闻媒体、社会各界等，构建强有力的运行保障机制，组织协调好各方面关系，为实施精准扶贫保驾护航，显得尤为必要，定西市在这方面作了积极探索。

加强组织领导。定西市各级领导干部高度重视双联行动和精准扶贫工作，形成上下联动、协调推进的工作合力。特别是“一把手”切实担负起“一把手”抓“第一行动”的政治责任。市级牵头领导统筹抓好联系县和分管部门的双联工作和精准扶贫工作，注重加强县域内联村单位的力量整合和面上工作的指导推动。各级双联行动领导小组切实加强领导，定期召开会议分析研判形势、协调解决重大问题、分层分类推进落实。各级双联办全面履行统筹指导、组织协调、推动落实的工作职责，准确及时掌握工作进展，总结推广典型经验，研究解决突出问题，不断探索精准扶贫的有效举措。县乡党委充分发挥主导作用，全面履行协调配合、统筹推进的工作责任，注重区域性平衡发展的合理布局和区域内共性问题的统筹解决。

注重教育培训。定西市在推进双联行动和精准扶贫过程中，注重加强对农民政策信息、实用技术和就业技能的培训。同时，通过举办各类双联干部专题培训班开展骨干培训、联村单位内部开展全员培训等方式，实现联户干部培训全覆盖，着力提升双联干部掌握政策理论、开展双联行动、助推精准扶贫的能力和水平。

强化舆论宣传。定西市要求新闻宣传部门精确掌握群众精神渴求，准确把握宣传重点，不断丰富宣传内容，进一步加大宣传力度，努力形成全市上下抓双联、抓扶贫、促发展、奔小康的浓厚氛围和凝心聚力共谋发展的强大合力，以浓厚的舆论氛围扩大全市双联行动和精准扶贫的知名度，以强大的社会影响力引导动员社会各界关注、支持和参与精准扶贫。endprint

严明纪律作风。定西市要求党员干部彻底杜绝在联系服务过程中“四风”问题的出现。严格落实中央、省、市的各项规定和双联行动“三个防止”“八个不准”的纪律要求，严禁各单位强迫干部给联系村、户捐款，严禁企事业单位、个人借双联名义从事以营利为目的的各种商业活动，对违规违纪问题一经发现，严肃查处。

严格考核评价。定西市充实“双向评议”考核办法，并把双联工作和精准扶贫情况作为年终述职述廉的重要内容，作为领导班子调整配备和干部选拔任用的重要依据。建立以考核结果为导向的激励和问责机制，对工作先进或工作不到位的单位和个人给予表彰或处理。

对进一步做好精准扶贫的几点思考

精准扶贫是对几十年来扶贫开发工作的总结和创新，是全面建设小康社会冲刺阶段的必然要求，符合我国全面深化改革、加快跨越发展转型的现实需要。定西敢为人先的实践经历为我们积累了宝贵经验。然而，当前定西扶贫工作也存在着政府包干、大水漫灌、权责不清、发展失衡等问题，扶贫精准化仍然需要克服许多困难。按照中央要求，切实做好精准扶贫工作，需要注意把握好以下几组关系：

一是处理好谋划长远和立足现实的关系。各级党委政府尤其是贫困地区各级党委政府既要谋划长远，深入贯彻党的会议精神，以改革创新为动力，着力消除体制机制障碍，增强内生动力和发展活力，科学确定扶贫开发规划和项目，发扬钉钉子精神，加快贫困群众脱贫致富、贫困地区全面建成小康社会步伐；又要立足现实，教育引导党员干部认真履行职责，把工作重点放在扶贫开发上，切忌好高骛远、空喊口号，要出实招、办实事、求实效，进一步强化措施，加强分类指导，创新工作举措，集中力量解决突出问题，不断增强扶贫开发的针对性和实效性。

二是处理好经济增长与减贫成效的关系。当前我国经济发展已进入转变经济增长方式、提高经济质量和效益的新阶段，不能再走“唯GDP论英雄”的老路。在扶贫开发重点地区，尤其不能再片面追求经济增长，更应关注减贫成效，对各级领导班子和领导干部的政绩考核，应由主要考核地区生产总值向主要考核扶贫开发工作成效转变。

三是处理好“输血”与“造血”的关系。帮扶贫困地区发展需要兼顾民生改善与生产发展，兼顾好社会帮扶与产业投入。在扶贫项目实施中，扶贫部门需要严格监督国家扶贫项目的落实情况；积极吸引社会力量参与扶贫，扩展扶贫力量，拓宽扶贫渠道；还要着力培育贫困群众的发展意识、市场意识和竞争意识，支持大户带动周边农户共同发展，鼓励农民发展合作经营，增强市场驾驭能力。

四是处理好市场规律与政府作用的关系。实施精准扶贫，政府作用当然处于主导地位，但应努力探索市场经济条件下招商引资和龙头企业、中介组织、民间机构等与扶贫开发合作的新途径，更加广泛、更为有效地动员社会力量，构建政府、市场、社会协同推进的大扶贫开发格局，整合配置扶贫开发资源，形成扶贫开发合力，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。

五是处理好扶贫开发与农村低保的关系。推动贫困地区生产发展，保障贫困群众生活改善，一方面应着力照顾好老弱病残等农村弱势群体的生存权利，通过社会保障机制对生产能力薄弱的农村贫困群体给予帮助；另一方面保护好有生产能力的农村贫困群体的发展愿望，通过扶贫项目扶持贫困地区产业发展。

六是处理好整体推进与精准到户的关系。精准到户与整体推进是紧密相连、相互影响的统一体。精准到户措施的有效实施，能够确保贫困人口的精准识别、管理和帮扶，实现扶贫资金的“滴灌式”精准投入。整体推进有助于带动贫困地区整体发展，为贫困群体创造更多的就业机会和更好的生活环境，为贫困地区提供更充分的发展资金。

七是处理好连片发展与特色产业的关系。我国集中连片特困地区分散，促进各片区整体脱贫是扶贫攻坚的目标。在推进贫困地区连片发展过程中，应把特色产业培育作为精准扶贫的核心举措，立足村情实际和市场导向，因村因户制宜，大力培育多元富民产业。

八是处理好信息核实与动态管理的关系。贫困地区党委政府应对贫困村户开展扎实细致的调查摸底，对所有贫困户的基本情况进行认真分类排队、精准识别，通过公示公告确保公平公正，对每个贫困村、贫困户建档立卡，做到对所有贫困村户基本情况清楚、各项信息准确。同时，应当建立贫困村户信息管理系统，对贫困村户的情况进行动态监测和管理，定期了解扶贫对象的生活情况，实现扶贫过程的动态管理。endprint