“单独二孩”政策实施一年进程调查

徐炯权

本刊2014年3月曾以《政策破冰，你准备再生一个孩子吗》为题，引起社会广泛关注，在读者中产生巨大反响。

如今，“单独二孩”政策实施近1年时间了，全国有多少符合条件的育龄夫妇提出了再生育申请并获批准？一些想要第二个孩子的家庭真的都能如愿吗？新政策实施过程中会遭遇到哪些现实问题，该如何解决？近日，本刊特约记者进行了再次追踪。

新闻追踪政策实施一年遭冷遇

2013年11月，十八届三中全会决定实施“单独二孩”政策。两个月后，浙江省宣布修改该省《人口与计划生育条例》第十九条，成为全国首个“单独二孩”政策落地的省份。随后各省纷纷修改计生条例，“单独二孩”政策在全国逐一开始实施。

追踪一：预计与实际情况相差甚远

2014年11月5日，国家卫生计生委发布消息称，目前全国共有约70万对符合条件的夫妻提出二孩申请，62万对符合条件的夫妇拿到二孩准生证，与此前预计的每年200万对左右相差较大。

据参与“单独二孩”政策调研的人士透露，政策出台前一份由20多名国内人口学者编纂的《中国人口发展报告2011/2012：人口形势的变化和人口政策的调整》报告称，符合“单独”条件的全国妇女总数有3300多万人，实施“单独二孩”政策后，预计3—4年后可增加1000万—1200万名新生儿。其中，峰值年份总新增人口将达到2600万。专家测算，“单独”夫妇生第二个孩子，一般会选择在四年至五年内，第一年可能有100万人，第二年150万人，第三年达到高峰250万人，第四年又下降到200万人，呈曲线波动。

然而，实际上，“单独二孩”政策实施后前来申请准生证的单独夫妻没有预想的多。浙江省预计2014年多出生8万人，上半年再生育申请只有4.73万例，年底前出生人数仅2万左右。南京市符合“单独”条件的家庭约10万户，政府预计2014年将有9000名“单独二孩”出生，但截至2014年7月中旬，仅受理4771例申请。截至2014年7月，湖北省符合“单独二孩”政策的62.94万个家庭中，只有1.74%申请了准生证。2014年，湖南省符合“单独二孩”条件、且有意愿和生育能力的27.48万家庭中，总共批准申请1.12万个。山东省符合条件、且29岁以下的育龄妇女家庭127万个，但到2014年6月底只发放出了8121张准生证。河南省以及北京、上海、广州等地，符合条件夫妇的实际申请量都远低于预期。

“刨去原本就打算生第二个孩子、以及受生育障碍等因素影响，按照实际申报量测算，2014年全国‘单独二孩政策新增人口不过几万人。”北京大学经济研究所副所长苏剑说。

追踪二：“办证难”阻碍了政策顺利实施

各地育龄夫妇再生育数据说明，影响“单独二孩”政策实施预期目标的因素诸多。其中，办理再生育准生证难是一个不容忽视的问题。

浙江省“单独二孩”政策实施第一天，当地一家符合条件的报社记者现场体验了一番办理准生证的难度：申报材料需提供7种证件，而且需要夫妻双方到场签字。其中户口簿、身份证、结婚证不仅要提供夫妻双方的，还要提供夫妻双方父母的。如果“单独”一方的独生子女证是早些年手写的，不具备防伪功能，还需要父母到户籍所在地计生部门出具婚育证明，证明他们没有离婚，且只有一个孩子。

浙江是这样，其它省份也不例外。

2014年初，尽管事前做了充分准备，江西人叶蕾（化名）还是认为办证过程“非常痛苦”。“居委会、父母单位、计生办等等，各个部门需要的证明格式都不同，仅仅是独生子生证明这一项，我们往父母单位就跑了六七趟。”叶蕾称，由于她的父母已经离异，要证明父母离异后都没再生或抱养，得需要双倍的证明材料。

更令人哭笑不得的是，新政策刚实施，一些政府部门甚至不知道该怎么出具证明，叶蕾只能自己找文件、翻报纸地给政府工作人员解释。在居委会更是碰了钉子，叶蕾说：“大妈们怎么讲都不行，最后还是我妈托人找关系，居委会才盖章放行。”

“从头到尾差不多跑了一个月，已经算是速度很快的了，多亏我妈跑得勤和熟人帮忙，不然能否办下来还真不知道。”叶蕾形容自己办证经历是“心力交瘁”。

另一名江西籍80后准妈妈，为办“单独二孩”生育证，冒雨骑着自行车来回奔跑，最快在一天半内拿到了准生证。她得意地在“二胎”妈妈论坛里晒出了自己的“拿证攻略”：总行程22公里，先后盖章12个。

追踪三：育龄妇女生育意愿转向

办证虽然辛苦，但真正决定是否再要一个孩子，却更是一个艰难的决定。实际中不乏心生犹豫或干脆放弃的案例。

在武汉一所高校任教的陈因，与前夫育有一子，目前已快上中学。再婚后，对方是“单独”家庭，陈因一度希望再生个女儿。可详细了解了相关政策后，她一直下不了决心去办证。

“再生一个，算一下细账，工作得停一年半载，家庭收入下降，此外还要请人帮忙照顾小孩，养育孩子的花费加起来可不是一个小数目。”陈因说想再等等看。而她的一个大学同学在当地一家媒体工作，至今连一个孩子都不想要。

事实上，从2010年全国第六次人口普查数据来看，类似武汉的全国城镇育龄妇女的生育意愿及生育行为，已多年持续走低。2010年，北京、上海分别年出生11.6万人、12.9万人，总和生育率只有0.71%和0.74%，与实现代际更替水平的2.1%差距甚大。尤其上海自1993年以来，其户籍人口一直呈负增长趋势。广东省2010年调查的人口生育率也仅为1.06%；东北三省生育率则长期徘徊在0.75%左右。

除了城市，农村育龄妇女的生育意愿也已发生变化。中国社科院人口与劳动经济研究所研究员郑真真3年前对江苏2万多名农村妇女的生育意愿进行了连续调研。结果显示：18岁—43岁的育龄妇女总体生育意愿并不高，平均理想子女数为1.65个，平均希望生育子女数为1.42个。三年后她回访发现：符合生育二孩政策、且三年前表示会“再要一个孩子”的育龄妇女，只有44%生了第二个孩子。

郑真真的同事王广州、张丽萍则在另一份研究报告中通过时间纵比，发现城乡育龄妇女的生育意愿已逐渐趋同。研究显示，1985年，受调查的乡村育龄妇女的平均理想子女数为2.58个，城镇为1.98个；1987年，上述两个数字分别为乡村3.17个，城镇2.15个；2011年，农村的平均理想子女数降到2个，与城镇的差距缩小到0.16个。

记者调查为何放弃再生育

实施“单独二孩”政策，无疑给符合条件的育龄夫妇带来了一次再生育机会，可为什么政策实施一年来，一些原本打算生第二个孩子的育龄夫妇放弃了再生育计划？

原因—：父母年老体弱，不能帮忙带孩子

简微微（28岁，公司职员）：我和老公已经有了一个一岁半的男孩，想再生一个女孩。老公家有三姊妹，但我是独生女，符合再生育条件。因为与父母住得近，每天我和老公上班前都会把孩子送到父母家照看，下班后再把孩子接回家。所以，在考虑是否再生一个孩子时，我不得不考虑父母的身体状况。征询父母意见时，他们说帮我们带一个孩子已经够累了，不想再带第二个。

刘祥龙（29岁，公务员）：我们家“四代单传”，老婆2010年生下女儿后，我就一直想再要个儿子，但因是单独家庭无法实现。新政策出台，我兴致勃勃地宣布启动再生育计划。没想到母亲却不乐意了，说已经帮3个儿子带了3个孙子，现在快70岁了，身体吃不消了，不能再帮我带第二个孩子。岳母娘也说，她以前既带孙子又带外孙，两个孩子让她累得够呛，如果我们再生一个，她肯定带不了。权衡再三，我和老婆只好放弃再要一个孩子的计划了。

原因二：抚养两个孩子，生活压力太大

方冬冬（36岁，公司高管）：由于是“单独”家庭，我和老公一直无法圆生第二个孩子的梦。“单独二孩”政策出台后，我们又蠢蠢欲动。考虑双方父母年事已高，我打算生第二个孩子后在家当全职妈妈。但如此一来，沉重的房贷、全家吃用开销、两个孩子的教育费等经济重担都将压在老公身上。而我即便要回归职场，起码也要等孩子上幼儿园以后，那时我已年过四十，找工作更难了。再说，如果第二个还是男孩，以后还要准备两套房子，压力太大了。

张悦（26岁，教师）：“单独二孩”政策出台后，我和老公开始也有再生一个的想法。但孩子不是生出来喂饱就行，还要考虑以后的教育成长开支。现在我们一个孩子，每月除了保姆2000多元工资，给孩子买奶粉要800元，买纸尿布要400元，买衣服、玩具等要1000多元，加起来一个月要四五千元开支。随着小孩慢慢长大，必要的早教、上幼儿园等开支更大了。仔细想想，还是放弃了之前的计划。

原因三：做过剖宫产或结扎手术，难以再怀孕

唐静（32岁，记者）：我和老公都在电视台上班，每天早出晚归，出差、加班是常事。为了保住这份还算体面的工作，两前生完孩子后我和老公商量，果断做了结扎手术。“单独二孩”政策出台后，我打算再生一个。因为我已转岗做编导了，工作压力没以前大，能为怀二胎做准备。可咨询医生的结果是，即便通过手术把结扎的输卵管再接上，也不一定就能怀上。晴天霹雳啊，真后悔当初的草率行动。

李杏花（26岁，农民）：2012年生孩子时，为了图个吉利，想要一个龙宝宝，我提前做了剖宫产手术。现在虽然符合再生育条件，但产科医生提醒我，剖宫产留下的子宫疤痕会给再次分娩带来危险，因为怀孕中期随着胎盘占据的空间越来越大，会将子宫撑大上拉，如果胎盘植入子宫疤痕，容易发生子宫破裂。安全第一，我还是放弃吧。

专家观点好事还需多磨

好事多磨。任何一项新政策的实施并非都能一帆风顺，“单独二孩”也不例外。相关专家表示，符合条件的家庭要想实现再生育愿望，社会各界应协同配合，给予足够的关怀重视。

观点一：采取便民措施，简化申报手续

从目前情况看，在“单独二孩”再生育申报审批过程中，还存在手续过于繁杂、耗时过长的情况。比如一些地方规定，独生子女需提供其父母没有离婚或再婚后没有再生育子女的证明。而且申报时仅提供独生子女证还不行，须到户籍所在地开独生子女证明，开这些证明材料要提供身份证、户口簿、结婚证等原件和复印件，这不仅耗费申报者的精力，而且拖延了拿准生证的时间。

应该尽量简化申报审批手续，可采取网上申报等便民措施，避免老百姓来回跑。有独生子女证的，没必要再要求开独生子女证明；独生子女父母是否再婚再生育子女，也没必要要求提供证明，因为各地计生信息网上都能查到。申报也没必要到乡镇（街道）去，村委会、居委会便民服务点应该提供这样的服务，再统一上报。

观点二：做好相关服务工作，解除后顾之忧

除了简化繁杂的申报手续，还要做好一些相关的服务工作，解除再生育夫妇的后顾之忧。一方面，要解决好育龄夫妇的就业、养老、住房和孩子的教育问题，提高他们的工资收入，使其能养得起第二个孩子；另一方面，要落实好产假、年休假、探亲假等国家法定带薪假，让育龄女性有时间、有精力抚养照顾孩子；同时，要整治人才招聘工作中排斥独生子女的现象，使育龄妇女不因工作问题放弃再生育。

对于符合再生育条件，做过剖宫产和结扎手术可能出现再次怀孕难和分娩危险性的育龄妇女，卫生和计生部门应对她们进行再生育咨询、指导和各项身体检查，提供优惠或者免费的诊疗服务。

观点三：加快实施步伐，全面放开二孩政策

“单独二孩”政策酝酿之初，决策层担心出生人口会大幅波动，总和生育率短期内可能反弹到更替水平以上，出现新生儿出生堆积现象，给各项基本公共服务带来很大压力。一些人口学者认为，从政策实施第一年的情况看，这种担心显然是多余的，今后也不会出现。

相关链接

广西单独两孩政策

·符合单独两孩政策条件的，哪些对象可以在广西申请办理生育二孩的手续？

符合单独两孩生育条件，要求生育第二个子女的夫妻，可以根据以下三种情形进行申请：（一）夫妻双方户籍在广西的，可以向女方户籍所在地乡镇人民政府或者城市街道办事处提出书面申请；（二）女方户籍在广西，男方户籍在外省区的夫妻，可以向女方户籍所在地乡镇人民政府或者城市街道办事处提出书面申请；（三）男方户籍在广西，女方户籍在外省区的夫妻，如女方户籍所在地未实施单独两孩政策的，可以在广西申请办理；如女方所在地已实施单独两孩政策的，应当在女方户籍所在地申请办理。

·办理单独二孩生育证需经过哪些程序？

符合在我区办理二孩生育证的夫妻，向乡镇人民政府或者城市街道办事处计生部门提出申请，乡镇人民政府或者城市街道办事处对提交的材料进行审查，并将审查意见及材料报送县级人民政府计划生育部门。

县级人民政府计划生育部门对乡镇人民政府或者城市街道办事处提交的审查意见及材料，进行审核。对符合生育二孩条件的，通知乡镇人民政府所辖村民委员会或者城市街道办事处所辖居民委员会进行公示，公示期满无异议的，发放二孩生育证；不符合生育二孩条件或者公示期内有异议，经查证属实的，不予发放二孩生育证，并向申请人书面说明理由。对符合生育二孩条件，在2014年3月1日零时前已怀孕尚未生育的，经批评教育，可以按相关规定补办二孩生育手续。

·符合单独两孩政策条件的，申请办理二孩生育证需要哪些材料？

①《二孩生育证申请审批表》；

②夫妻双方的户口簿、身份证、结婚证；

③夫妻双方所在单位或者村（居）民委员会出具的本人婚育和收养状况证明；

④符合法律法规规定可以生育第二个子女的其他有关证明材料。

·原来对独生子女父母的奖励还继续执行吗？

新修订的《广西壮族自治区人口和计划生育管理办法》规定：

单独两孩政策实施前，符合当时规定的生育第二个子女条件，只生育一个子女，不再生育第二个子女的职工，继续享受原奖励规定待遇，即退休时增发退休金的10%。

但单独两孩政策实施后，符合生育第二个子女条件，只生育一个子女，不再生育第二个子女的职工，退休时增发退休金的5%。