进一步推进宁波市农村生活污水治理的建议

民盟慈溪市基层委员会课题组

2013年以来，省委、省政府提出“五水共治”（治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水）的工作要求，提倡走资源节约型、环境友好型的发展之路，让水和人和谐相处。而目前面多量广的农村生活污水的存在和农村生活污水治理的效果不理想，也成为当前宁波市（以下简称“我市”）农村地区水环境改善所面临的一个重大研究课题。为此，民盟慈溪市基层委员会对我市农村生活污水治理情况进行了专题调研，走访了有关部门和相关镇、村，并赴桐乡、奉化、海宁等地进行实地考察。

一、宁波市农村生活污水治理的现状

农村生活污水主要来源于农户化粪池污水、厨房污水和生活洗涤污水。农村生活污水由于污染源分散，面多量广，一般呈粗放型排放，大部分地区尚未铺设污水排放管网或污水处理系统，从而导致污水沿道路边沟、路面或地下渗入排放至就近的水体，使得河流水体富营养化、地下水水质下降，严重影响了农村生态环境和人民群众的身体健康。我们调查抽取了三类数据，一是宁波环保局2013年地表水监测点的数据，全市80个地表水市控监测断面中，优良率36.3%，劣Ⅴ类断面比例8.8%，功能区达标率58.8%。其中，宁海内河、奉化内河水质良好，甬江水系、城区内河、北仑河网、余姚河网、象山内河为轻度污染，鄞州河网为中度污染，慈溪河网为重度污染。劣Ⅴ类断面主要集中慈溪河网、鄞州河网，主要污染指标总磷、氨氮、石油类。详见图1。

二是宁波环保局三个地表水监测点的数据，详见表1。

三是据宁波市有关部门调查统计，宁波大市农村人均日排放生活污水量为100 L 左右，目前我市共有行政村1219个，农村常住人口 462.97万（2012年底统计局数据），据此推测我市农村生活污水排放量约为46.3万吨/天，16900万吨/年，排放总量较大而且呈逐年递增趋势。这些数据都显示目前宁波农村的水质状况不容乐观。

从2003年起，我市结合“百村示范、千村整治”工程，积极探索农村生活污水治理。经过十年的探索创新，我市农村生活污水治理工作目标更加明确，措施更加扎实。

1. 领导重视，蓝图已经绘就。2014年初，省委、省政府作出“五水共治，治污先行”的决策部署，市委、市政府把农村生活污水治理项目作为全市生态建设的基础工程、美丽乡村建设的重点工程、农村基础设施完善的惠民工程，提出“全民参与、全力筹资、全面推进，坚决打赢农村生活污水治理攻坚战”，并启动了全市农村生活污水治理三年行动计划。《农村生活污水治理三年行动计划》明确到2016年全市农村生活污水治理行政村覆盖率达到90%，农户受益率达到70%，江北、镇海、北仑、杭州湾新区、东钱湖旅游度假区实现农村生活污水治理村全覆盖，农村污水治理的建设蓝图已经绘就。

2. 成效初显，环境有所改善。到2013年底，全市已有783个村开展农村生活污水处理。部分镇村实施农村污水治理效果较为明显，如慈溪周巷镇实施非纳管治理工作，目前已覆盖9个行政村，其中4个村的治理户数达1100户以上，尤以三江口村治理1632户最多，受益率达64%；污水治理后，群众反映河水干净了，井水不臭了，蚊子、苍蝇少了，村庄周围的水质明显改观，河道可以钓鱼了，村民疾病也因此而减少。

3. 部门联动，合力逐渐形成。全省启动农村污水治理工作以来，各地都构建成立了“县（市、区）牵头、镇主体、村落实”的三级工作体系，各县（市、区）都专门设立了农村生活污水治理办公室，牵头做好农村污水治理工作。同时建设、城管、环保、工商等20多个职能部门合力合拍，做到围绕农村治污作决策、围绕项目推进强服务，如慈溪市明确要求相关部门开通绿色通道，简化审批环节，以建设方案评审会议代替规划、国土、环保、水利等相关部门审批，建设方案经评审会议通过后，发改部门直接出具项目审批手续，大大缩短了审批时间，加快了项目推进。

4. 监管有序，技术日趋成熟。经过近十年的工作创新和推进，各个层面都形成了较有效的管理机制，如技术层面严格责任制，从设计、施工、监理等方面把住源头质量；政府层面，县乡村干部、环保、质监站等部门按各自职责做好监管工作；村级层面，实施项目的村成立村监督小组，全程参与项目质量监管。目前，在总结借鉴世行项目好经验的基础上，宁波全市农村污水治理主要采取三种模式：城镇污水管网覆盖、辐射的村接户纳管，进厂处理；没有条件进厂处理的村采用分散式生态终端处理；人口较多、地形复杂的城中村、镇中村采用截流式合流制处理。从技术操作层面来讲，宁波全市全面推进农村污水治理的技术条件已基本成熟。

二、推进农村生活污水治理工作中存在的困难和问题

在调研中，我们了解到，很多地区对农村生活污水治理三年行动计划的落实和推进都感觉任务重、压力大，普遍认为在全面推进该项工作的过程中，还存在不少问题和矛盾。

1. 上热下冷认识欠缺。对农村生活污水治理工作政府层面高度重视，工作开展得轰轰烈烈，但全民参与的意识不足，存在上热下冷的现象，主要体现在三个方面：（1）普通群众参与度不高。大部分群众尽管能认识到农村污水的危害性和治理的重要性，但涉及到自身的行为和利益时，没有把自己作为主体考虑，认为治理工作是政府的事，存在事不关已思想，且对自身的排污行为缺少主动控制和约束的意识。（2）村集体组织实施的积极性不高。由于治理工程涉及面广，工作步骤多，推进有难度，很多村集体因为能力和资金有限，对项目实施有畏难情绪。（3）部分干部工作能动性不够。面对如此繁重的治理目标任务，大多数基层干部还是停留在为完成考核而工作的层面，对完成工作以应付为主，没有从五水共治、真正改善农村人居环境的高度去主动谋划和推动农村污水治理工作。

2. 项目实施时常遇阻。经过近十年的治理试点工作，一些条件较好，容易施工的地区都已率先完成了治理工作，目前需大面积推进的区域都有可能碰到难啃的硬骨头，项目实施推进遇到阻碍，全面推进治理工作压力倍增。主要有三方面原因：一是大部分村庄房屋密集，村内道路狭小，在施工过程中需开挖道路，常常导致周边房子墙体开裂，影响了村民的生产生活，工程施工难度较大。二是部分村庄地形、地质复杂，工程施工条件差，一些大中型机械化设备不能很好地使用，在一些偏远地区铺设管网须增加管道开挖深度，提高了施工难度和成本。三是部分村民受迷信思想和个人利益左右，对污水治理工程不理解不配合，在遇到工程需通过自家田地或庭院时不愿意配合，甚至阻挠施工，导致管道频繁返工和改线。

3. 治理效果还不理想。一是工程质量可靠性不高。工程质量好坏，直接影响农村污水治理工作的成效。在调查中发现的普遍现象：饮用水源生活污水治理项目因前期工作不够充分，导致项目无法顺利竣工，试点失败；部分实施村的管网终端，出水量很小，与农户的日用水量不成正比，个别窨井内甚至出现干涸现象，可以推定部分环节存在质量问题，导致管道堵塞或污水渗漏；部分污水管网因输送距离长、铺设深度大，已出现变形、破裂、错位等现象。二是后续的管理、运行、维护不到位。大部分村庄对污水处理设施如何进行后续的管理、运行、维护存在困惑，既没有明确的管理责任人，也缺乏一支从事管理、维护、保养的专业队伍，导致一些管网建好后变成摆设，甚至出现为争创某些村级品牌时，将已建成的人工湿地填埋或破坏，使前期的治理工作功亏一篑。三是治理工作缺乏经验。农村污水治理工作大面积铺开，有经验的设计、监理和施工人员相对缺乏。同时农村污水治理工作对大部分地区而言还是一个新生事物，各县（市、区）、镇、村的项目管理人员还缺乏对技术的了解和管理工程的能力，项目管理的实践经验也不够丰富，对工程管理中具体问题采取的措施不够有力。

4. 要素保障尚显不足。一是治理资金仍显馈乏。农村污水治理工程投资浩大、建设周期长且后期维护成本较高，无论对市财政还是镇村财政都形成很大的资金投入压力。虽然根据三年行动计划，市给予县（市区）一定的资金补助，各县（市区）、镇再按照项目不同资金比例负担，但从目前施工情况看，纳管类每户需投入约20000元建设资金，非纳管类每户约8000元建设资金，而这些资金不包括部分道路的整体铺修费用，镇村级资金压力较大，也影响了治理工作的积极性。同时据了解，一个日处理能力为100立方米的有动力设计的净化池，电费需要1569～3138元/年，而设备、管道维修更新费用更高，采用人工湿地治理模式的生态湿地一般也需要两年更换一次，这些费用在预算时没有考虑，也无后续来源，导致后续运行、维护资金落实困难。二是土地要素保障不足。污水治理工程建设中势必涉及土地的使用，尤其是非纳管治理建设地埋式厌氧池和人工湿地，需要安排使用一定量的土地，而这些土地一般在村庄周边或与村庄有一定距离的农田中，会涉及到占用耕地或基本农田，因此使项目实施受到限制。

三、推进农村生活污水治理工作的对策建议

1. 注重政府引导，发动公众参与。农村污水治理事关农村经济社会转型发展，事关农民生活品质的提升，事关农村生态环境的改善，事关美丽乡村建设顺利推进，因此，政府应因势利导，将农村污水治理工作作为全社会应该参与的大事来抓。一要真正统一思想。地方政府需要改变简单划一的工作流程和大包大揽的工作方式，要通过召开现场会，组织镇村干部、村民代表实地考察示范工程等方式，让群众切身感受治污成效，引导广大干部群众由“要我干”向“我要干”转变；要统一各级干部的思想认识，克服畏难和应付情绪，努力形成上下联动、互促互通的工作合力。二要做到决策始于百姓。通过召开听证会、在电视或广播里开辟热线，就治理的范围、主要内容、优先顺序和科学办法等方面广泛听取群众意见，把好的群众意见写入方案内予以实施。三要引导基层群众参与到工程治理中来。要在项目启动前做好宣传发动，提高广大村民对污水治理的认知度，对村民实施意愿强的村要强力推进；在项目设计环节就让广大村民参与进来，让他们了解设计方案，提出意见建议，以便使设计方案更完善，同时也能取得村民对项目实施时的支持。四要充分发挥村级集体组织的积极性。可选择班子有较强战斗力的村先实施项目，加强对村干部的工作引导、培训和考核，依靠村级集体做好政策解释和处理工作，按照项目进度做好管理和推进工作。

2. 注重统筹规划，坚持因地制宜。农村污水治理必须立足当前、着眼长远，要坚持规划引领、一贯到底、有序推进、长效运行，做到“符合规律不折腾、统筹推进不重复、长效使用不浪费”。一要统筹编制建设规划。要在农村生活污水治理三年行动计划的基础上，结合村庄各项建设规划，如“美丽乡村建设规划”“农房两改规划”“农村综合整治规划”“村庄基础设施（道路、供水、电力）建设规划”等，科学合理地编制农村污水建设规划，尽最大努力做到规划的统筹兼顾、有机衔接。二要优化区域污水管网规划。要在基本保持现有污水管网布局的前提下，优化区域管网体系，根据区域和产业特点，完善污水处理设施布点，特别是在规划较大的工业集聚区、重点乡镇进行集中式布点；可邀请有关专家对规划进行深入评估和论证，增强规划建设的针对性、科学性和可操作性。三要因地制宜稳步推进。要根据不同区域的实际情况，结合地形、村庄布点、经济状况等条件，选择确定项目及项目推进时序。在治理村庄的选择上要优先考虑直接影响饮用水源水质区域、上流地段及主要河道两侧、重要的生态功能区域、列入旧村和河道等改造的区域、人口及住宅集聚的区域等。四要探索科学合理的治理模式。根据建筑密度、道路状况以及地势特点等具体情况，因地制宜地确定污水治理模式，以有效治理为前提，能纳管的应尽量纳管，不能纳管的要根据当地实际，选择分散式、集中式以及两者相结合的非纳管治理模式。建议借鉴安吉等地的经验，因地制宜地运用沼气处理、太阳能微动力等先进技术，建设污水设施，提高治理效率。

3. 注重工程质量，强化科学治水。要推进农村污水治理工作，必须不断提升治理工程的质量，强化工程运行的科学管理，不仅涉及技术层面的要求，也涉及到技术人员的要求。一是规范治理工程的质量标准。建议坚持“五统一”保证项目建设按标准实施，统一设计规范，明确工程质量标准；统一监理标准，保证实施质量；统一施工要求，规范操作行为；统一工程招标，提高工作效率；统一材料采购，有利于工程材料质量的把控。二是强化工程的质量监管。监理单位要严格实施隐蔽工程施工质量监理，会同业主单位履行隐蔽工程计量验收职责；项目实施村（社区）要选择3人左右责任心强、熟悉相关业务的村民（社员）会同村监委共同担任工程监督员，全程监督项目实施过程；接户工程完成后，要经监理单位和村（社区）监督员签名认可。推行“一线工作法”，要求县（市、区）镇、村三级干部深入施工现场，发现施工和管理过程中的问题，及时采取措施加以纠正。三是科学维护常态运行。加强对已建成农村污水集中处理设施村的集中回访和指导，根据农村污水治理设施的工艺流程、技术特点、工程结构、处理规模等具体情况，组织开展设施的日常维护，定期不定期地检查污水接入、管网衔接等运行情况，因村制宜总结污水治理运行管理模式。四是加强技术指导和人才培训。针对基层施工管理技术缺乏的问题，要有计划地组织农村污水治理项目技术专业组的专家不定期地下村现场指导、出谋划策；要定期组织开展农村污水治理技术和运行维护管理知识培训，提高基层管理人员技术水平；建议参照义乌“聘任制”公务员的做法，引入“政府雇员”制度，聘用有经验的专业人员参与项目建设和管理。

4. 注重污源治理，提高治污实效。要彻底改善河道水质，实现农村环境的根本好转，必须坚持疏堵结合，做到控源头和强监管两手抓。一是有效控制分散污染源的随意排放。充分利用报刊、广播、电视、网络、微博、微信等媒介，提高广大群众的环保意识，自觉约束自己的排放行为。可以通过设立村级监督员制度，以诚信体系建设为载体监督和通报随意排放污水行为。二是要加快户厕改造工作。户厕改造也就是户厕三格式玻璃钢化粪池改造，有一定治污作用，也有利于日后接管进入污水厂处理、或接入人工湿地进行非纳管治理。因此要明确职能部门，抓紧制订出台户厕改造的建设要求和规范，作为农村新建住房的基本要求，并对旧有户房进行统一改造，有效控制农村污水的排放。三是引导畜禽养殖业规范发展。要加快改造宜养区、限养区内的养殖场，提高污染治理设施配套率和截污纳管比例，研究清洁生产技术，降低污水产生量，做到达标排放。农业部门要抓紧规划、新建农牧结合的新型生态化养殖场，充分考虑畜禽养殖污染治理与排泄物资源化利用，分片分区域发展畜禽养殖业，实现畜禽养殖业的合理布局和科学发展。四是要严厉打击偷排污水和超标排放污水的行为。对各地农村中，一些企业的环境违法案件要及时查处。对证据确凿、危害严重、性质恶劣的超标排放行为，建议由公安介入，会同有关部门联合开展打击行为，依法追究相关法人代表和负责人员的责任，并实施严厉的经济处罚。

5. 注重要素保障，完善工作机制。一是加大财政投入。建立政府投入、社会参与和群众自筹相结合的资金筹措机制。市、镇（街道）两级财政要进一步优化各项财政资金支出结构，加大对农村生活污水治理工作补助比例；镇、街道要充分结合农村环境综合整治、美丽乡村建设、三改一拆、水环境先进村建设、农村卫生改厕等项目工程，将农村生活污水治理工作并行实施。引导和支持民营企业、社会团体等社会力量，通过投资、捐助、认建等形式，积极参与农村生活污水治理项目建设和运行维护。充分调动村集体和农户建设积极性，引导他们出资出力开展农村生活污水治理。建立健全农村生活污水治理设施运行维护资金筹措机制，保障设施正常运行。二是加大服务保障。制定相关配套实施细则，要求各有关部门对农村生活污水治理中涉及工程招投标和政府统一采购等方面事项，简化审批手续、开辟绿色通道。可参考北仑模式，由一家部门（农村生活污水治理工作的牵头部门）牵头，通过考察、资质审核后，会同有关部门统一预选一批设计单位、监理单位和主要材料供应商，各镇村可在此对象中选择，也可另行招标，确定合适的单位和供应商。结合各地实际，研究制定农村污水治理运行维护管理办法。三是加强用地保障。国土资源管理部门要加强对农村生活污水治理工程用地政策处理的指导和扶持，将农村土地综合整治与农村生活污水治理紧密结合起来，在保障搬迁农民安置用地的基础上，城乡建设用地节余指标优先用于农村生活污水治理工程建设。要探索在基本农田上的终端处理设施用地临时使用办法，提升项目建设速度，保证项目使用效率。

（责任编辑：程勇）