国家治理现代化视域下人民政协履职能力提升探析

张仙凤　项赠

[摘 要]人民政协作为我国政治系统的客观存在，其性质和特点与现代治理理念高度契合，自然成为国家治理现代化的重要组成部分。在日益多元的现代社会，人民政协的国家治理价值更加凸显，由此决定提升人民政协履职能力是国家治理现代化的逻辑必然。在推进国家治理现代化语境下提升人民政协履职能力还面临法律保障、界别结构和主体素质等现实困境，为此，健全人民政协的法律保障，优化人民政协的界别结构，完善政协委员的进退机制是提升人民政协履职能力的实践路径。

[关键词]人民政协；国家治理现代化；履职能力

[中图分类号]D627 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）10 — 0045 — 03

人民政协作为中国共产党领导的多党合作和政治协商机构，是国家治理体系的重要组成部分。作为社会主义民主形式，人民政协具有团结各方、凝聚共识的重要功能。在经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化的今天，人民政协的国家治理价值更加凸显。人民政协国家治理价值的实现须以人民政协履职能力的提升为前提。对此，如何提升人民政协的履职能力是新时期推进国家治理现代化亟待解决的重要课题。

一、提升人民政协履职能力是国家治理现代化的逻辑必然

（一）人民政协是国家治理体系的重要组成部分

从历时性考察的角度看，人民政协作为一个重要的政治组织，在65年的发展历程中，为建立新中国、建设新中国、探索改革路、实现“中国梦”做出历史性贡献，在国家与社会关系的协调与衔接中发挥着不可或缺的治理功能。从共时性比较的角度看，人民政协作为我国政治领域的一个客观的历史存在，无论从治理主体、治理结构，还是治理功能来看，都是国家治理体系的重要组成部分。

其一，人民政协是国家治理体系的重要主体之一。治理与统治或管理的区别之一就是权力主体不同。统治和管理的权力主体都是单一的，均为政府或国家权力机关。而治理的主体则是多元的，除政府或国家权力机关外，还包括社会组织、团体等。人民政协作为“一个介乎国家与社会之间的政治组织”，并且是一个涵盖各民主党派、无党派及其他社会各界的统一战线组织，因此，从治理的主体多元化来看，人民政协无疑是国家治理体系的重要主体之一。

其二，人民政协是国家治理体系的重要内容。从结构主义视角来看，国家治理体系是一个系统，内含国家治理结构。就国家治理的横向结构而言，人民政协与党委、人大、政府构成了大家熟知的“四大班子”，虽然人民政协的地位和权力与其他机构差别较大，但却是一个不容回避的客观存在；就国家治理的纵向结构而言，人民政协也拥有完整的垂直的组织体系，上有全国委员会，下有地方委员会。所以，从国家治理体系的结构看，人民政协是其重要内容。

其三，人民政协承担着国家治理体系的部分重要功能。从功能视角来看，国家治理体系应是一个功能健全的系统，受其结构的制约。人民政协是国家治理结构的重要内容，必然承担着相应的治理功能。无论从实然，还是应然角度看，都无法否认人民政协的治理功能，比如参政议政、团结各方、凝聚共识等功能。因此，从国家治理体系的功能看，人民政协承担着国家治理体系的部分重要功能。

（二）提升人民政协履职能力是国家治理能力现代化的必然要求

承前所知，人民政协是国家治理体系的重要组成部分。国家治理现代化又是国家治理体系和治理能力现代化的内在统一。因此，从国家治理现代化的角度审视人民政协，就必定绕不开人民政协、国家治理体系与国家治理能力三者之间的内在逻辑关系。

首先，国家治理能力现代化的基础是国家治理体系的现代化。“国家治理体系与治理能力是一个有机整体，是同一政治过程中相辅相成的两个方面。”〔2〕（P6）。国家治理能力现代化的基础是国家治理体系的现代化，国家治理能力现代化自然离不开国家治理体系的各个组成部分。其次，国家治理体系现代化的基础是其组成部分功能的充分发挥。从系统论的角度看，国家治理体系是一个系统，由各个相互联系的部分组成。因此，国家治理体系的现代化有赖于构成其体系的各个有机组成部分功能的充分发挥。最后，人民政协功能充分发挥的基础是人民政协履职能力的提升。提升人民政协的履职能力是国家治理能力现代化的必然要求。国家治理体系现代化的基础是其组成部分功能的充分发挥，人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，这必然要求人民政协充分发挥其功能。因此，提升人民政协履职能力是国家治理能力现代化的必然要求。

二、国家治理现代化视域下人民政协履职能力提升的现实困境

（一）不尽完备的法律保障

人民政协的履职权能既需法律确认，也需法律保障。从国家治理现代化的角度来看，人民政协在这两方面都存在亟待改进的地方。

一方面，人民政协的政治地位与其法律地位不相符。人民政协在我国社会生活中具有重要的政治地位。《中国人民政治协商会议章程》（以下简称《章程》）明确规定，“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。”〔3〕然而，具有如此重要政治地位的人民政协，其法律地位的表述却较为简单。只有《宪法》在序言中对其存在的合法性进行了基本规定，即“中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展”〔4〕。政协委员的政治协商、民主监督和参政议政的建议或意见采纳与否，一定程度上受制于权力机关和领导机关接受批评和建议的自觉性的强弱，其结果会挫伤一部分政协委员履职的积极性。

另一方面，人民政协委员履行职责的法律保障不健全。《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》、《章程》以及《中共中央关于加强人民政协工作的意见（摘要）》等明确指出人民政协委员有批评和建议的权利、发表意见和参加讨论的权利、检举揭发、参与调查和检查等一些权利，并强调政协委员的权利应当受到保护和维护。但对于如何保护和维护政协委员的权利却没有具体规定。政协委员的权利是一种政治权利，政协委员的行为是一种公共组织行为，单是《章程》等规范内部行为的规章制度无法实现对政协委员权利的保护。

（二）不尽合理的界别结构

界别是人民政协的基本组成单位，是影响人民政协履职能力的结构性因素。从国家治理现代化视域来看，人民政协的界别设置存在一些结构性问题直接影响其履职能力的发挥。

第一，界别设置的包容性有待增强。中国人民政治协商会议虽然囊括了民主党派、无党派人士和一些主要界别，但一些在国家政治、经济、文化和社会生活动中起重要作用的阶层和群体并未与时俱进地设置相应界别。以法律界人士为例，国家治理现代化过程中需要大量的法律界人士献计献策，然而，在政协第十二届全国委员会中，法律界人士一共只有14名，且零散的分散在各个界别中，不利于提出针对性的法律意见和建议。

第二，界别之间存在相互交叉重叠。人民政协的界别是“根据参加人民政协的各党派、各团体和各组界别的实际情况而组成的。”〔5〕（P301）界别相互交叉重叠不利于资源整合。比如主要由经济界人士组成的民主建国会与非公有制企业、非公有制经济人士组成的全国工商联和由工业界人士、经济学家和国有企业领导干部为主组成的经济界人士或多或少都存在一些交叉和重叠。

第三，界别内部结构尚未优化细化。《章程》规定，各级政协委员除应热爱祖国，拥护中国共产党的领导事业和社会主义事业，维护民族团结和国家统一，遵守国家的宪法和法律外，还应在本届别中要有代表性、有社会影响和参政议政能力。然而，在实际的运作过程中，政协更加重视委员的社会影响力，并将社会影响力标准等同于代表性标准，忽视界别所代表领域或行业的内部结构由此导致政协委员的领域或行业代表性无法充分彰显。

（三）参差不齐的委员素质

政协委员是人民政协的履职主体，政协委员队伍的素质直接关系人民政协履职能力的提升。政协委员队伍素质的把控涉及三个关口，即入口关、管理关和出口关。在国家治理能力现代化语境下审视政协委员队伍的素质，三个关口都存在亟待完善之处。

一是入口关不严。《章程》规定了政协委员的基本条件及产生程序。一方面，政协委员的准入条件原则性强，弹性大，缺乏统一标准，在具体推荐中又较为重视委员的社会影响力，用社会影响力来衡量其代表性，对参政议政能力的要求却不高，这就导致一些虽具有较大社会影响，而参政议政能力不强、政治责任感较弱、没有参政议政精力的人成为推荐候选人。另一方面，政协委员的产生一般采取自上而下的协商推荐，缺乏自下而上的提名推荐和投票选举过程，没有尊重候选人意见。一些政协委员不知道自己是如何当上委员的，人民群众也没有选择自己界别代表的机会。因此，入口关不严是影响人民政协履职能力提升的一个重要环节。

二是管理关不实。加强对政协委员的学习培训、激励约束和考核等管理工作是提升人民政协履职能力的关键一环。政协委员不仅是荣誉和称号，更是责任和担当。政协委员作为各界的优秀分子，除了具有代表性和影响外，还需具备参政议政能力。政协委员虽然是各界精英，但履职意识和能力不会自然生成，还需相关部门加强培训和管理。

三是出口关不通。关于政协委员退出政协，《章程》对严重违反章程或决议的行为作出最低限度规定，却没有对未尽履职义务的政协委员做出明确的退出规定。事实上，各级政协中只享受政协委员荣誉，而没有进行参政议政的委员屡见不鲜，这部分人应尽快退出政协，以腾出位置给那些更能代表各界人民群众诉求和利益的、有较大社会影响的、能积极参政议政的社会人士。

三、国家治理现代化视域下人民政协履职能力提升的实践路径

（一）健全人民政协的法律保障

国家治理现代化的实质是国家治理的民主化和法治化。人民政协是非权力性质的机构，同中国共产党、人民代表大会和人民政府相比，它没有领导权、没有立法权、也没有行政权，它只是一个协商、监督、参政、议政的机构，但这并不代表不需要法律地位和法律保障。这是因为政协委员的权利是一种政治权利，政协委员的行为是一种公共组织行为，应当有法律对其进行规范和保护。

1.制定中国人民政治协商会议组织法，规范人民政协的组织结构和活动原则

随着人民政协地位的提升，人民政协已经发展成为具有完整组织体系，且职能作用范围涵盖政府等多部门、多领域，现有的政协章程无法确保政协工作的有效开展，亟需制定政协组织法，以明确人民政协的职能、组织结构及工作内容等，充分发挥人民政协的国家治理职能，提高人民政协的履职能力。

2.制定人民政协委员代表法，保障政协委员在履行职责过程中的权利和权益

政协委员的政治协商、民主监督和参政议政行为已经超过个人行为，是一种公共组织行为，是其政治权利的行使。这种政治权利来源于公民权利，但又不同于一般的公民权利。政协委员代表各党派、各团体和各族各界群体行使其相应权利，应使这种权利有法可依，保证政协委员在政协会议上的言论不受法律追究，规范政协委员对相关单位和人士的批评和检举过程，对政协委员履行职责予以保护。

（二）优化人民政协的界别结构

1.根据社会阶层或群体的变化适时增减界别

界别设置应扩大团结面，增强包容性。人民政协既是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，又是中国人民的爱国统一战线组织。这种二重性决定了人民政协在保证民主党派和无党派人士基本界别的同时，应尽量扩大界别所代表的不同社会阶层。设置新界别需要特别谨慎，只有在保证界别主体稳定的基础上，在适当微调之后也无法囊括，但在社会生活中起重要作用的阶层和群体才可以增设。

2.合并交叉重叠界别或改变界别委员侧重点

针对交叉重叠的界别，可以采取以下两种方式予以优化：一是各民主党派和各人民团体的界别基本保持不变，将委员人数较少的界别合并到其他相似界别，如将界别委员人数较少的共产主义青年团与青年联合会合并。二是各民主党派和各人民团体的界别基本保持不变，改变交叉界别的委员侧重点，如将中华全国工商联合会以非公有制经济人士为主，经济界以公有制经济人士为主，这样可以照顾到不同经济领域。

3.以增强代表性为目标，细化界别内部结构

一方面，在继承界别设置历史和参考我国政治、经济体制现状的基础上，设置界别时应尽量反映各界别所代表领域的多样性和复杂性；另一方面，在选择各界别社会精英的同时，注重草根阶层的适当增加。政协应在反映公众诉求，特别是普通大众诉求方面建立相应机制，吸纳适当的普通大众成为政协委员，使政协真正成为人民政治参与的有序渠道。

（三）完善政协委员的进退机制

1.将“自我推荐”和“协商推荐”相结合，增强推荐的公开性和程序性，把严入口关

入口关，即政协委员的产生环节。政协委员的产生环节是否严格关系到能否推选出有代表性、有社会影响和参政议政能力的政协委员，把好政协委员的入口关至关重要。为此，建议在政协原有协商推荐机制的基础上，从两个方面进行优化：一是在原有协商推荐基础上，增加自我推荐环节，使那些具有较强政治责任感、愿意代表人民群众利益和诉求的、具有较强参政议政能力的、能够保证足够精力参政议政的人才有机会进入政协。二是增强推荐的公开性和程序性。政协委员作为人民群众的代表，各行各界群众有起码的知情权、参与权、选择权和监督权。应规范政协委员产生的法定程序和方法，切实保证人民的基本权利。

2.建立学习培训、激励制约和述职考核制度，激发政协委员的履职动力，夯实管理关

从以下三方面夯实管理关。其一，完善政协委员学习培训制度。可以通过专家授课、优秀政协委员传帮带、互动交流等多种形式提高政协委员的履职能力。其二，完善政协委员激励制约制度。一方面，通过激励措施鼓励委员履好职；另一方面，通过制约措施防止委员滥权，以此来规范委员的履职行为。其三，完善政协委员述职考核制度。基于政协委员产生于不同界别，应完善政协委员在本届别的述职制度。同时，对于政协委员的履职考核不但要考核其会议活动情况，而且还要考核其会后联系界别群众情况。

3.建立健全政协委员退出机制，取消“不作为者”和“乱作为者”资格，打通出口关

通过劝辞、免去和撤销三种方式，建立健全政协委员退出机制。针对那些不遵守政协日常工作条例的，或者不履行委员职责的，经劝诫或警示后仍没有改变的，采用“劝辞”方式。针对那些作风不佳，违反社会公德、职业道德和家庭美德的，违反党纪政纪的，受到司法机关处罚的，可采用“免去”方式。针对那些严重违反党纪政纪、具有违法犯罪行为的，以及严重违反《章程》和决议的，可采用“撤销”方式。将劝辞、免去和撤销三种渠道制度化，打通政协委员的出口渠道，促进政协委员更好地履行其参政议政能力。

由是观之，人民政协作为国家治理系统的一个子系统，其履职能力的提升不仅取决于自身结构的优化和主体素质的提高，更取决于在系统中的地位及其保障。因此，提升人民政协的履职能力，必须立足于国家治理现代化的高度，加强顶层设计，协调推进。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 于江，魏崇辉.多元主体协同治理：国家治理现代化之逻辑理路〔J〕.求实，2015，（04）：65.

〔2〕 俞可平.推进国家治理体系和治理能力现代化〔J〕.前线，2014，（01）：06.

〔3〕中国人民政治协商会议章程〔EB/OL〕.（2014-03-12）〔2015-07-01〕. http：//www.cppcc.gov.cn/2011/09/14/ARTI131

5980170869872.shtml.

〔4〕中华人民共和国宪法〔EB/OL〕.（2004-03-14）〔2015-07-01〕. http：//www.gov.cn/test/2005-06/14/content_6310_2.htm.

〔5〕 张平夫.人民政协概论〔M〕.北京：中央编译出版社，2008.

〔责任编辑：张平凡〕