自由贸易试验区建设面临的挑战

徐云

为建设开放型经济新体制“铺路”

可以说，上海自贸区从中央没有拿到任何特殊政策，拿到的是一个任务清单，要承担在全国探索试验制度建设和引领改革开放的任务，但怎么做要自己去探索，这是今天上海自贸区所处的位置。要从建设开放型经济新体制寻找自贸区的方向和定位。

国家对上海自贸区的要求有“三新”，即国际竞争的新优势，经济增长的新空间，国际合作的新平台。那么自贸区试验的国家战略背景是什么？我觉得有四个方面，那就是改革进入深水区，开放面临高标准，发展走到转型期，国家开启强盛路。而从自贸区来看，要提出开放升级版，则有“三性”，即协同性、兼容性与超越性。协同性指体制改革与扩大开放的协同性，我们多次讲开放倒逼改革，实际上改革也在为开放创造条件，这就是协同。兼容性指国内制度与国际规范的兼容性。超越性指发展战略对以往成功实践的超越性，需要构建新的优势。

具体来看，首先是协同性，自贸区要用开放倒逼改革，这其中包括战略取向、发展动力、开放主题以及体制定位。从战略取向来说，自贸区不是单纯意义上的扩大开放，更多的是政府改革，通过改革来为开放创造条件。从发展动力来说，改革的红利来自于制度创新而不是特殊政策，这是根本转型。制度改革释放市场活力才是真正的红利。中国发展到今天，靠的是政府导向型体制有效推进开放，下一步的创新在于下放政府权力；从开放主题来说，是推进投资自由化而不是贸易自由化。今天的世界已经到了投资超越贸易的发展阶段，投资比贸易更重要，因为投资不但创造贸易，且是经济增长的真正动力；从体制定位来说，试验区不是经济特区，试验的目的是为全国探索道路提供经验。

其次是国内制度与国际规范的兼容性，这体现在开放模式、政府转型和风险防范三个方面。首先，负面清单不是简单意义上扩大几个领域的开放或把正面清单改变写法，关键是由此所带来的政府事中、事后监管问题。兼容性的第二方面是政府转型，政府转型是探索监管改革，而不是管理弱化。政府的监管改革面对的是国际高标准，透明度、规范、公平竞争等方面的要求都对我们现行体制提出了挑战。兼容性的第三个方面是风险防范，在开放和扩大过程中需要维护国家的经济安全。但是什么是国家经济安全，是不是每个产业的生存都是必要的，安全审查机制如何适应扩大开放的需要，这些需要在自贸区进行压力测试。

最后是发展战略对成功实践的超越性。改革开放的成功经验只是过去，超越是包括产业取向、发展主题、双向开放以及探索试验等整个路径的超越性发展。

而从产业取向来说，自贸区更多的是鼓励现代服务业的发展，对于服务业来说，税收不是根本性的政策手段；从发展主题来说，需要提升贸易功能而不是扩大贸易量。中国贸易量已是世界第一，但贸易功能不是简单的贸易激励政策、贸易便利化，而是与贸易功能相关的一系列配套的现代服务，其中包括信息、法律、资讯、商务各类专业服务系统，只有这些系统得到配套提升才有可能真正促使上海形成贸易功能；从双向开放来说，要从过去单纯的引进来，转变为引进来与走出去并举；从功能的探索试验来说，要以小区域的实践为国家的高水平开放寻找路径。

推动政府改革造就现代市场

上海自贸区启动一年多来，从自贸区本身的实践来看，大致有四个趋向：第一个趋向就是自贸区的本质是从政策转向制度。众所周知，改革开放30多年来，我们国家的改革基本上是政策导向的，而这次自贸区最大的导向就是从优惠政策的谋取转向制度创新的推进，这是中国改革深化的一个突出表现。

第二个趋向就是从制造转向服务。过去中国经济增长的主要引擎是制造业，在制造业从低端走向中端的转变中，我们已经取得巨大的成就，但显然目前经济发展已经到了一个新的转折点，我们不得不面临这样的挑战。那就是怎么从中端制造业走向高端制造业，特别是使制造业和现代服务业有机融合，特别是推动制造业先进化、高端化，同时推进现代服务业的全面发展。而自贸区实践当中一个非常突出的特点，就是要带动中国现代服务业的进一步开放和发展。

第三个趋向就是从地方转向国家。中国改革开放以来，一系列城市和地区得以开放，但大多是谋划一地一域的对外开放，以国家发展战略为导向的地方改革为数不多，而上海自贸区的实践非常自觉地与国家全面深化改革同步，与国家新一轮对外开放同步。也就是说，自贸区的实践不仅是本地发展的需要，它体现了国家使命、国家担当、国家战略。如何将地方利益、区域利益和国家利益统一起来，恐怕是实践当中面临的一个新挑战。

第四个趋向是从进来转向出去。过去开发区域的基调是招商引资，是引进外部的资金要素、技术要素、装备要素、管理要素、人才要素。而现在，我们要在引进的基础上，消化、再造、复制、创新，而自贸区未来的基调肯定是在引进来的同时，更要着力布局和有力推动我们国家的企业和产业要素走出去。从长远来说，我个人认为，自贸区的使命中，走出去的责任大于引进来。所以，未来逐渐会看到自贸区和以往一些开发区、试验区所不同的地方，而这个不同就是我们如何从优惠政策的争取转向制度创新，从一般制造业为主转向现代服务业为主导，从地方性改革转向自觉地服从服务于国家重大战略，从引进来为主转向走出去为主。

诚然，自贸区是一个新的实践，在实践中我们会不断遇到发展瓶颈，新的变量以及原有制度的制约等，因而，在今后的发展中有些关系需要认真处理。

首先是条和块的关系。自贸区是一个区域，是块，但多项政策制定权主要在中央各部委，也就是条。如何使条和块在自贸区的主题下能够良好互动，是我们面临的挑战。

其次是溢出效益。自贸区在上海浦东，我们期待自贸区的实践对浦东的发展、上海的发展以及长三角的发展有巨大的带动效应。

再次是“国民共享”问题。自贸区除了国有企业以外，民资、民企等非公有经济究竟在自贸区中获得了多大的利益，尚需加大实施力度，我们要让自贸区成为不同所有制能够共同分享的机遇，成为混合所有制蓬勃发展的试验田。

最后，就是我们通过自贸区到底要造就一个什么样的东西？是造就一个更好的政府，还是造就一个更好的市场，抑或是造就一批更好的企业？当然，我们理想愿景是希望通过自贸区的实践既推动政府的改革，又造就一个现代的市场，还造就一大批具有国际竞争力的企业和企业家。

不是所有经验都可复制推广

上海自贸区成立以来，各地出现了“申报热”。大家关心同一个问题，那就是如何跟上海自贸区对接，如何申报。在我看来，上海是希望再建第二个、第三个自贸试验区的。因为上海自贸区承担的制度创新和服务业开放的任务太重，其中要突破许多现行大家已经都非常熟悉的条条框框。就上海一家来进行试验，冲破阻力的力量还不够，我们希望天津、广东、重庆等地区再搞几个自贸试验区，大家有一个改革任务的分工，一起进行制度创新，才会有更好的效果。

因此，业内普遍关心的是“上海自贸试验区的溢出效应”。有三个方面需要关注，首先是关于上海目前可以推出哪些可复制可推广的经验。目前，上海自贸试验区已经基本上形成了30多项可复制可推广的项目，我认为其中由于“负面清单”的推出，要求政府行政管理从审批制转向事中事后监管方面的探索是最值得推广的。这主要包括6个方面的监管，即建立安全审查制度、反垄断审查制度、建立社会诚信体系、建立企业年报公示和经营异常名目制度、健全信息共享和综合执法制度、建立社会力量参与市场监管制度。这六个制度的可复制可推广，就是自贸区的溢出效应。

其次是不可复制、不可推广的内容。一是金融制度。因为上海是全国的金融中心，拥有如此多的金融交易所和金融交易平台，这个优势其他地方很难拥有。因此上海可以做的一些金融创新，其他地方可能难以推广。二是税法制度。在上海自贸试验区总体方案里有这样一句话，要营造相应的税收制度环境。我们现在在自贸区里税收制度创新上做的是将融资租赁企业纳入退税范围，并对部分进口产品实行增值税优惠，但这是不够的。

各国之所以都有自贸区，是因为自贸区有两个不可复制的要素：一是成本低（税收低），一是进出自由（便利化）。作为一个今后在国内运行成本最低的自贸区，我们除了现在所试验的制度创新外，还应该探索未来与自贸区体制相适应的税收制度，这个内容应该是不可复制和不可推广。

还有一个问题，是地域性扩区和功能性扩区格局的可能性。现在大家普遍认为28.78平方公里的自贸试验区域无法承担国家赋予自贸区的任务，尤其是无法承担服务业的开放的重任，因此在试验一段时间后，可以考虑扩区的方案，目前最佳的地域性扩区方案应该是向临港地区扩展。

在功能性扩区方面，应首先把自贸试验区的成果向浦东新区复制。浦东有一个先行先试的方案，应当把自贸区的方案与浦东先行先试的方案相衔接。比如说养老业、医疗业等服务业的开放，实际上是没办法在自贸区里试验的，因为服务业开放跟人多人少有很大关系，自贸区里面没有多少居民，无法搞服务业的全面开放。从这个角度来看，可以将自贸区的这些功能直接溢出到浦东新区。

（作者单位：上海联基房地产投资咨询管理有限公司）

（责任编辑 张 敏）