“后乌坎”时代农村基层社会治理的思与辨

陈辉林

[摘 要]民主构想与治理期待是中国农村村民自治的双重使命。广东乌坎村事件再次引发了村民自治时代民主选举与社会治理的深入研究。以2012年3月乌坎村民主选举为分水岭，“前乌坎”时代偏向民主选举，“后乌坎”偏重于农村的社会治理。通过对“乡土精英治理模式”的分析，认为农村基层社会宜采用民主框架下的威权治理。

[关键词]“后乌坎”时代；社会治理；乡土精英；威权治理

[中图分类号]D422.6 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）12 — 0083 — 03

一、“前乌坎”时代

2011年9月，广东陆丰市乌坎村爆发大规模的群体事件。2011年12月，当地政府官员派代表与村民代表临时理事会谈判，事件转向和平发展。2012年3月，乌坎完成了新一届村委选举，村民自治再次实现。然而在“民主”胜利后，乌坎村社回到原本矛盾交织的境地，村落治理面临着前所未有的困难。在利益分化、发展观念经济至上的价值重塑时代，村民自治面临“微失控”。村民自治与农村治理是一个问题的两个角度，村民自治从一出生就承载着强烈的治理期待与美好的民主构想这双重政治使命，面临着民主追求的探索与农村治理转型的双重寄望。

二、“后乌坎”时代

2012年3月4日，在政府及媒体的监督下，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《中华人民共和国村民委员会选举法》，乌坎村村民如愿地选举产生了乌坎村第五届村委会，乌坎村进入村民自治的新阶段。然而，民主之后呢？村民长远的民主期待和最现实的农村治理被割裂。在“民主”胜利后，乌坎的村社回到原本矛盾交织的复杂局面，各个宗族各种势力各种组织利益诉求不同，利益分化严重。在乌坎，农村基层社会治理面临着前所未有的困境。

当前广大农村地区已经初步实现了村民自治的民主面貌，民主选举、村民自治、村务自主等观念已深入民心。与此同时，农村地区面临着农村社会资源的合理分配与村民合法权益的有效维护等问题，学界开始反思并探讨农村基层的社会治理的适度空间，寻求更为有效的农村治理方法和模式。

三、村民自治视野下的农村基层社会治理困境

（一）上级主导政权的历史束缚与现实掣肘

村民自治时代农村基层社会治理沿用“乡政村治”模式。“乡政村治”推动了我国整个农村民主政治和农村治理的进步。随着社会转型发展，“乡政村治”模式局限性不断暴露，乡与村两个级差机构矛盾重重。“作为强制性政权的‘乡政与作为自愿性自治的‘村治共处于国家——社会制度体制内，……不同的权力来源及服务目的致使‘乡政和‘村治在日常运行中产生诸多矛盾和冲突。”〔1〕

（二）村级民间组织的影响

农村历史以来形成了诸多内生性的组织或半组织化的村级组织，在广东沿海地区普遍有着宗族理事会、神明理事会、妇女理事会、老人理事会等。这些村级民间组织在村务管理中发挥了重要作用，有重要影响，这种影响在村民自治时代表现得越发突出。民主化进程的农村，村民往往是以姓氏或者族亲为分界的标准，宗族就在无形中成为一支看不见的手。时至今日，农村基层民主自治过程中宗族势力依然扮演着重要角色。在农村民主选举中有着庞大宗族（家族）势力的候选人，一般掌握了选举的主动权。各类村级组织利益交织在一起，长期影响和干预村事务的处理。

（三）村民自治机构“心有余力不足”

村民自治下，寄予过多的期望的村委会管理往往止步于村务治理的现实困境之前。村民委员会是基层群众性自治组织，但要在村党支部的领导下开展工作。党组织代行村委职能的现象时有发生，村委会无能为力。经济发展是常态的——经济发展至上的观念深入民心，人们对于财富的渴望近乎到了疯狂的地步。变异的价值观引领下的农村生产与生活方式出现裂变，土地收益问题复杂错综、教育衛生问题纠结不清、利益访求多样化，村务共识难达，村委的权威受到藐视，村民自治机构心有余而力不足。

（四）村级领导者权威面临挑战

村级民主选举的最初寄望是将村事务集中化处理，委托给予以村主任为首的村干部。在一些村务复杂、村资源分配面临困难的村社，村民希望选举出来的村领导人能够力挽狂澜，以“救世主”的身份和作为带领所在村走出困境创造农村发展的新景象。对于大多数村民而言，选举人产生的程序与资格并不在考虑范围之内，重要的是能否在利益保障、利益分配和生活水平提高等方面让他们有最感性的满足。村级领导干部面临挑战。

（五）制度过密化

法治是现代文明的保障。村民自治到底是先有制度还是先有村民自治？广大农村地区内在地发展了具有特色的共生性的制度——宗族制度、祭拜典礼、保卫制度及其他自治制度，这些内生性制度是村民在长期共同生活中的自我认同。与此同时，大量由国家、政党和社会组织设计的外生性制度嵌入农村制度生态里。“村民自治过密化，首先是指各种外生的嵌入性制度超过了村民自治实践对制度的实际需要，造成了制度供求的非均衡状态。”〔2〕内生性制度与外生性制度交织作用容易导致制度内耗甚至形成制度过密化的民主理想与需求简单化的民众愿想之“水火交融”。

四、作为国家现代治理体系有机组成部分的农村基层社会治理

根据我国《宪法》与《村委会组织法》规定，村民自治组织是我国国家权力体系之外的非行政化的社会自治性组织。村民享有充分的自治权，乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。一方面，农村基层社会治理以独特的视域融入到国家宏观的治理体系范畴之中。另一方面，防止国家行政权对村民自治的干预，确保农村的村民自治与社会治理和中央保持高度统一，中央与地方和谐发展。分析中国政治理论层级架构，中国的村民自治在政策与制度的规约之下，而农村地区的社会治理笼罩在村民自治之下。村民委员会从性质上来说是建立在农村的基层群众性自治组织，不是国家基层政权组织，不是一级政府，也不是乡镇政府的派出机构，担负着这个国家现代化治理体系当中最为基层的农村社会治理重任。

农村社会治理的内部性，客观地要求治理权威来自农村内部。从这一点考量，内生性的治理制度与治理精英应运而生。

五、乡土精英治理模式

任何模式本身都是中立的，其自身没有价值标准。一种模式的合适与否，很大程度上取决于客观环境。农村地区社会治理模式能否取得成效，关键在于模式是否适应农村实际情况。前自治时代，农村纳入政府全权统治系列，农村自治时代，民主化的初期可探索乡土精英治理模式。考量诸多农村问题，农村治理主体的多元化、村级领导干部的功能弱化、村级组织影响的扩大化等都左右着农村事务的治理。中国农村历史上多为乡绅精英治理，究其历史原因，乡绅的权威与威权是立村之本。民主时代，中国社会治理不能走老路，但可以借鉴，因为农村社会治理空间的可容性，可以尝试着走一条民主框架下的乡土精英治理模式。在农村民主化的初级阶段，这种模式在一定程度上消解了农村基层社会治理的困境。

村民自治只是在当代中国政府框架下一种制度安排，一种实践探索。农村基层的社会治理允许以一种假设和试验的态度给出不同的答案。乡土精英治理模式是当前学界研究的一个方向，也是实践中一种备受推崇的创新之举。长期以来，华西村吴家父子治村的成功范例已经影响了一代又一代农村领导干部，新一届领导人治国理政的方式说明中国的问题可以用中国自己的方式去解决。如果联系不久前新加坡前总理李光耀逝世以及关于他的治国理论与治国方略，从中我们不难寻找到内在的合理的社会治理元素，其中无论是“能人治国”还是“能人治村”等精英治理理论都值得尝试。从近些年的农村治理实践分析，“乡土精英治理”模式存作为探索和试验，就广东实际，特别是潮汕地区的农村治理而言，乡土精英或者称之为能人治理契合村民自治时期农村基层社会治理的命题。

（一）基于概念的乡土精英治理

乡土精英模式的提出实际是对中国农村村民自治实践的一种描述，在中国这样缺乏民主基础和民主培养的国度来说，这是“政治文化惯性延续的必然结果，也可能是当前中国农村政治生态的客观要求。”〔3〕

就中国实际而言，中国农村地区的乡土精英偏向于乡村政治精英——在村各级组织或者村势力架构中具有决策权和影响力的人。农村基层的乡土精英治理在促进农村经济发展、发挥领袖影响力、整合乡土资源、带头示范、公共产品有效供给、制度遵守和制度创新等各方面都具有独特的优势。江苏江阴的华西村、浙江武义县后陈村、广东佛山南海区各村（社区）等乡土精英治理模式获得了示范性的成功，开启了农村社会治理研究更为深广的领域。

（二）基于传统政治文化的乡土精英治理

徘徊于传统与现代性之间的农村，传统文化多年的影响以及相对封闭的政治空间，造成了村民逆来顺受和与世无争的“良民”、“臣民”品性。中国农村可以走出揭竿而起的农民起义领袖，但发展不了自己的政治理论。村民自治多年的实践已经从一定程度上促使广大农村民众认识到民主建设与社会治理的重要性。村民自治政策留下的制度空间是巨大的。法不禁止可为之。“小村大政”是中国政治的缩影，农村地区实现真正的自治、自为与自理，需要有自己的村利益代言人与决策者，反思村民自治实践近三十年的历史，乡土精英自然而然地担当起农村治理的主角。

（三）基于地缘性的乡土精英治理

农村治理的基本特点就是农村公共权力的地缘性、内部性。所谓地缘性是从空间范围而言，是指在农村里，村管理机构及其工作人员根据《中华人民共和国村民委员会组织法》和《中华人民共和国村民委员会选举法》在本村内部合条件村民中选举产生，管理本村公共事务。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”换言之，农村治理的地缘性是以行政村为界线，无论是从地理划分还是从政治规定来说，是具有独立性与限制性的。农村治理的权威只能局限于自身的地缘范围，不具有对外的延扩性和输出性。农村治理的内部性，指农村治理权威的竞选必须是具有村落共同体的身分资格。根据相关规定，农村事务由本村地民自行管理，上级政府部门不得非法干预，其他非本村人员不得干涉。农村治理内部性，是相对固定的，也是排他的。现实表明，一个国家的兴旺发达，需要政治精英的掌权，如李光耀助于新加坡的崛起；一个乡村的发展，需要乡土精英的理事，如吴仁宝助于华西村的强大。

（四）基于制度的乡土精英治理

农村基层社会治理笼罩在制度过密化的政治生态当中，治理的现代化从制度层面而言已经相当完善，缺乏是选择什么人来执行一系列与农村有关的制度。将农村治理与制度和乡土精英紧密结合在一起，乡土精英一旦转变成治理精英，在制度和法律的框架下尊重村民選举、农村民主，并最大限度地发挥个人影响力和贡献个人力量，制度、法律与精英之间是形成良性互动的，制度基础上乡土精英治理的行为的合法性得到确认。“农村治理的制度化程度越高，就越是能够有效地防止进入农村治理阶层的能人走向蜕变，尽可能避免单纯的能人治理蜕变为能人专制独裁。”〔4〕

（五）基于“威权治理”的乡土精英治理

“后乌坎”时代，民主的形式已经完成，民主的内容与实质还有待进一步的探求。乌坎村选举出了众望所归的林祖恋为村主任，之后乌坎村的发展并没有如意想中那样顺风顺水，后悔维权的村主任面临着诸多的困难。乡土精英的社会治理需要一种威权治理。

首先，民主框架下乡土精英的威权治理是过渡时期一种选择。无论是传统文化还是制度建设都赋予乡土精英可充分发挥治理才能的巨大空间，但这远远不足以完全调动乡土精英的积极性，也难以激励其贡献的思想储备。为避免各级政府对农村治理事务的诸多干预，为防止村级组织对村委工作的干涉，为进一步提升村级领导干部的权威性，真正实现农村地区的“自我管理、自我教育、自我服务”，乡土精英强大的管理权限和具有创造性的治理手段与方式应该被得到最大限度的承认。

其次，民主框架下乡土精英的威权治理从政治文化而言，符合广大农村地区民众实际。在尊重民主和遵守法纪的前提下发挥个人影响力，对一个村而言是一份福音。对于多数村民而言，谁治理村与怎么治理村，并不是人们的关注的内容，人们只关注收入水平、生活环境与生活质量是否得到实质性的提高。“三个有利于”的标准在这里应该成为衡量农村基层社会治理的一杆称。近期关于社會治理的讨论，大到一个国家新加坡李光耀治理方略，小到华西村吴氏父子治村模式，“威权”是这些治理当中的关键词。农村地区乡土精英的威权治理应该得到合法化的确认。

再者，民主框架下乡土精英的“威权治理”是一种政治心态的调整。“威权治理”并不是洪水猛兽，也不是恶劣的政治行径，结合农村社会治理的实际，这里更多的是强调乡土精英治理方式上在决策方面的能独断与果断，在制度执行上更有效，在处置村事务上更具权威。民主框架下的乡土精英威权治理，实际上是民主基础上对于“集中”的诠释。只有充分信任并将农村治理权限统归于乡土精英的“威权”施政，方能避免上述农村基层社会治理的各种困境。一位敢于担当的有勇气的乡土精英不仅仅敢于乡村不良现象作坚决的斗争，更难能可贵的是，同内在品质上具有“威权治理”基因的精英分子，是不惧怕任何村级组织和个人的，因为其本身就是权势人员。

（六）基于反思的乡土精英治理

乡土精英本身并不是一个概念，而是基于自身权威之上的个体或少数群体。尽管乡土精英执政农村对于广东沿海地区的农村经济发展起到了积极的推动作用，但是，乡土精英治理的局限性也逐渐显现出来。部分曾经胸怀大志、回报桑梓的乡土精英在现代化的浪潮中迷失了方向，失去了初心，在对待农村治理事务上表现出利益至上的执政观念，竞选时期向对选民，曾经自身深恶痛绝并给予批判的个人专断、家长制作风、贪污腐化等行为层出不穷，在土地问题和集体经济方面偏离群众意愿。乡土精英模式具有明显的人格缺陷和制度局限，反映了农村管理区体制下能人治理模式的式微和危机，必须将乡土精英的作为纳入到法理化的制度框架之中，防止和避免乡土精英成为“乡村大佬”。为此，浙江省武义县后陈村村务监督委员会制度值得借鉴。以权力来制约权力，以制度来约束权力，让乡土精英治理的范围与权限圈定在合法合理合权的范围之内。

五、结语

任何理论与模式都不是完善的，只有适合与否的可能性。农村社会治理就是在试错的探索中寻找属于本地区本村庄合适的治理模式。随着人民公社写进历史档案，失去上级政府业务管治的农村治理为防止规模化的群众性事件的复制性发生，为有效创新地促使农村发展转型、有效地实现农村基层的社会治理，确保村民在自治的政治环境里最大限度地获取幸福元素，民主框架下乡土精英威权治理既是对现实中许多成功经验的客观描述与概括，也是转型时期农村民主的一种过渡形式。

〔参 考 文 献〕

〔1〕于水.有限主导——合作共治：未来农村社会治理模式的构想〔J〕.江海学刊，2013，（03）：134.

〔2〕王金红.制度过密化：解释村民自治发展瓶颈的一种理论假设〔J〕.华南师范大学：社会科学版，2008，（02）：07.

〔3〕张芳山.乡村精英与乡村治理〔J〕.社会科学论坛，2012，（09）：219.

〔4〕王金红.村民自治与广东农村治理模式的发展〔J〕.中国农村观察，2004，（01）：68.

〔责任编辑：孙玉婷〕