突发事件中的地方政府形象塑造问题研究

何占涛

[摘 要]伴随我国进入突发事件频发时期，作为突发事件处置的最初响应者，地方政府的应急处置是否得当直接影响到地方政府的形象，加之突发事件中社會公众期望与现实的偏差、沟通不畅、冲突不断及地方政府形信任危机等突出问题。在突发事件中要塑造良好的地方政府形象，需从完善法治，建立应急联动机制；注重高效，形成社会动员机制；坚持信息全面共享，完善沟通机制；以人为本，突出责任意识；注重领导者的形象设计等一体化的措施来改善。

[关键词]突发事件；地方政府；形象塑造

[中图分类号]D619 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）12 — 0043 — 02

随着我国改革开放的全面深化升级，在取得显著成绩的同时，突发事件①频发，严重危害了广大群众的生命财产安全及社会的和谐稳定。突发事件一般具有突发性、客观性与灾难性三个基本特征，又因其公共性、危险性、不确定性及紧迫性等特点，容易引起破坏和混乱，造成社会民众的恐慌，而一般民众和机构在应对突发事件过程中力量较弱，这就需要突出地方政府在处置突发事件中的责任，此时地方政府的形象就显得尤为重要，它能起到快速稳定民心、号召民众、协调应对突发事件的作用。因此，如何利用应急处置的契机，塑造地方政府②在突发事件中的良好形象，已成为我国地方政府在今后一段时期内面临的重大挑战。

一、 突发事件与地方政府形象的关系

良好的地方政府形象是其有效履行职能、承担责任、应对和处理突发事件的保障，是地方政府合法性和权威性的重要体现，也是地方政府影响力的基础和直接来源。而塑造地方政府形象实际上是把地方政府的理念、活动及效果进行集中、整合而构成的一个体系进程，即在处置突发事件中显示着地方政府形象与民众感知反应的互动过程。突发事件与地方政府形象塑造之间是一种密切互动的关系，两者相互影响，相互作用，且突发事件的应急处置对地方政府形象塑造具有双重影响：

一方面，突发事件处置不当威胁地方政府的形象。一般状态下地方政府形象比较稳定，但在突发事件发生时会处于一种极不稳定的状态，此时社会公众就会承受巨大的心理压力，可能因地方政府应对突发事件预防预警不到位，反应动员不及时，保障措施无保证等，致使社会民众心理极度失衡，此时可能会大大损害地方政府形象。因此，突发事件处理不当严重威胁着地方政府形象，特别是网络普及和互联网技术发展的今天，可能出现的网络舆论对地方政府形象的威胁会更大。

另一方面，突发事件处置得当提升地方政府的形象。突发事件虽然是一种紧急状态，严重威胁人类社会的生存和发展，但如果地方政府合理利用突发事件，化突发事件为转机，不但能提高地方政府的突发事件处理能力，还能赢得民心，提升地方政府形象。地方政府在预防及处置突发事件中处于主导地位，作为最初的响应者与决策者，是突发事件处理能否成功的关键性因素，因此，能够及时有效地应对突发事件，对塑造地方政府形象意义重大。

此外，在突发事件中塑造良好的地方政府形象可以提升其影响力、凝聚力和号召力，有利于引导广大民众正确认识和对待突发事件，有利于动员民众广泛参与、联同应对突发事件，在维护社会的安全和稳定方面也有重要的作用，这是一种特殊的社会资本和精神资源。

二、突发事件中地方政府形象受损的突出表现

近年来突发事件的频频发生，给地方政府形象带来了一系列的困境，表现形式各异，而地方政府在处置突发事件过程中的种种行为又严重危害了自身形象，突出表现为：

（一）社会公众期待与现实的偏差。突发事件爆发时，社会民众对地方政府的期待是理想的，甚至是美好的。然而突发事件所带来的影响和破坏往往是巨大的，而且是在不断变化的，再加上地方政府危机预测与预警体系的不健全，应对突发事件的能力和行为有很多不确定性，造成应急处置的结果就可能是变化的，甚至是难以把握和预测的，此时公众就会对地方政府能否有效的应对和处理好突发事件持怀疑态度，从而造成现实与他们所期望的巨大差距。

（二）民众与地方政府之间缺乏有效沟通。现实情况下，很多地方爆发了突发事件后，地方政府往往不是去集思广益，寻找解决问题的办法，而是想尽办法去遮盖，期望着能够蒙混过关；甚至在突发事件应急处置方面缺少有效的讯息支撑和沟通机制，不能及时、准确地向社会发布突发事件详实的信息数据，不能与公众举行有效沟通，致使小道消息盛行、谣言四起及公众恐慌的复杂局势，甚至引发了地方政府信任危机，严重损害了地方政府在社会公众眼中的良好形象。这也说明了在突发事件中地方政府与公众之间进行信息有效沟通的重要性，正如英国《金融时报》认为：“中国地方政府在应对自然灾害方面，正试图改变既往隐瞒或公布迟缓的做法，以期掌握舆论的主动”。

（三）民众与地方政府工作人员之间冲突不断。突发事件的发生往往具有突发性和破坏性，甚至造成跨区域的危害，这就要求地方政府必须有一套运转高效的应急管理保障机制，做出快速反应，来组织动员广大社会力量应对。但我国突发事件应急管理体制还不健全，相关法律法规也不完善，甚至部分地方政府在处理过程中坚持自己的主导地位，回避NGO、社会公众及其他社会力量的参与，有些地方政府为了掩盖突发事件的责任甚至隔绝与外界社会的联系，还有个别地方出现了工作人员不作为，恶意对待灾区难民的现象，以致出现了部分地区民众与地方政府工作人员的冲突。

（四）民众缺乏对地方政府的信任。突发事件状态下群众的认识一般是短暂不稳定的，而地方政府工作人员在广大人民群众的眼中其实就是地方政府形象的代表者，但有些领导干部缺乏责任意识，甚至推脱责任，丝毫不顾受害群众的利益，没有相关的补偿措施，致使他们基本生活没有保障；还有部分工作人员在人民群众惶恐、不安的心理状态下，毫不顾忌影响，态度傲慢、蛮横，用有色眼睛去看人做事，致使出现了地方政府信任危机，严重影响地方政府在群众中的良好形象。

三、突发事件中塑造地方政府良好形象的一体化措施

科学合理地处置突发事件，是新时期对我国地方政府治理能力的一大考驗，也是塑造服务型政府形象的重要内容，可从以下五方面着手：

（一）完善法治，建立应急联动机制。不管是在常态还是突发事件状态下，地方政府必须建立健全突发事件预防预警体系和应急联动机制，进行突发事件事前演练，加强突发事件宣传教育活动等，才能不断提高有效应对突发事件的能力。而《中华人民共和国突发事件应对法》、《国家突发公共事件总体应急预案》等一系列的相关法律法规的不断健全与完善，表明我国在突发事件处置过程中己经越来越重视突发事件应急处置的法制化。但仅有意识是不行的，地方政府必须落实到具体实践行动中：第一，完善相关法规机制，确保突发事件处理行为合法性，严格执法；第二，在突发事件处理中坚持法制与法治相结合，实现依法行政；第三，协调各方面的资源和力量，共同做好应急处置工作。

（二）坚持信息全面共享，完善沟通机制。在当今信息化时代，地方政府部门如不及时向社会发布权威信息，社会各种传闻就会填补地方政府留下的“信息真空”，从而对突发事件应对造成消极影响。突发事件的初始阶段常常是不可控的，这并不可怕。真正可怕的是没有控制、应对好突发事件。因此，地方政府要建立突发事件信息预警、报送、发布及信息资源整合共享一体化机制，并建立与媒体、社会公众之间有效的沟通机制，创新突发事件处理主体间的沟通形式和沟通手段，扩宽沟通渠道，实现地方政府与社会公众之间应急信息的全面共享和良好沟通，真正落实政府信息公开制度，营造一个开放、透明的地方政府形象。

（三）注重高效，形成社会动员机制。突发事件带来的影响力与破坏力通常是巨大的，而仅仅依靠地方政府的力量往往是不够的，这就需要社会公众及其他社会组织的参与和协作，同心同德，共同努力，才能及时、有效地应对和处理突发事件。因此，需要建立突发事件应对主体的多元化模式，形成社会总动员机制，充分发挥民间力量的重要作用；再者需要培养具有专业技能的突发事件处理人才，不断提高处置突发事件的能力和效率，构建地方政府高效、实干的良好形象。

（四）以人为本，突出责任意识。在突发事件发生时，地方政府的首要任务和责任就是保护公众的生命财产安全，维护人民权利，促进社会稳定，承担责任是地方政府的第一要义。首先，转变传统思维，强化公民监督，加强地方政府突发事件处理中的服务职能，真正做到为民谋福利；其次，建立和健全官员行政问责制度，突出地方政府的责任意识，培养地方政府官员的道德情操，行政问责制是服务型政府强化和明确责任、改善地方政府管理、提高行政效能、建设责任政府的本质要求，也是推进依法行政的重要保证；再者，完善责任约束机制，管理和控制地方政府的责任规避行为，创新监督手段，如紧急状况下信息非常规直接传送渠道，强化问责过程中的公民参与和质询等方式来塑造务实、负责的地方政府形象。

（五）注重领导者的形象设计。领导者是地方政府形象的最重要载体之一，优秀的领导形象和地方政府形象相辅相成，领导者是一个组织机构的中枢和灵魂，对组织的存活和成长起着举足轻重的作用。在突发事件处置中，领导者既是突发事件的响应者也是决策者，独特的领导形象和领导魅力代表着地方政府的形象，具有较平时更强的影响力，对民众也有着巨大的向心作用与引导力。因此，在突发事件处理中通过增强领导者形象重要性认识，提高领导者素质，优化领导者形象，展现领导者特有魅力，塑造魅力型地方政府。

四、结语

随着我国政治、经济改革步入深水区，突发事件的发生是不可避免的，且突发事件的处理是一个系统过程，而处于主导地位的地方政府能否有效地处理和应对突发事件既是其应有的责任与义务，也反映了在民众心中的地位与威信。在突发事件中塑造良好的政府形象，是地方政府一种无形的政治资本，也是服务型政府建设的一项重要内容，这是一项系统工程，还需我们继续深入研究和探讨。

〔参 考 文 献〕

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〔责任编辑：张平凡〕