暂住证争议30年

杨箬洵+刘洋

2月15日，公安部发布消息，《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案，已经中央审议通过，即将印发实施。意见中明确，我国扎实推进户籍制度改革，取消暂住证制度，全面实施居住证制度。

从建国后的1954年宪法确认公民的迁徙自由，到对所谓“盲流”的控制，至1982年宪法公民迁徙自由已从宪法中消失，市场经济勃兴，人口自由流动已成历史潮流，逆潮流的暂住证为何能存在30年？暂住证的终结，是否意味着公共服务均等化时代的到来？

“盲流”的诞生

暂住证，它的出现是同我国的户籍制度相关联的。

户籍制度成型于我国的建国初期，当时中国正处于计划经济时期，各项经济计划的实施要求户籍制度必须严格管理。而户籍制度可以为各级政府制定国民经济发展计划提供准确的人口资料和其他要素。

中国人民公安大学人口管理科学研究所前所长、公安部户籍处前处长张庆五此前在接受媒体采访时曾说：“在当时的特定历史背景下，制定这种户籍模式无疑对迅速恢复战后经济、稳定城市秩序发挥了积极的作用。”

但是，在户籍制度形成的初期，宪法和与户籍制度的有关法规中并没有限制公民流动和迁徙自由的内容。

在1954年颁布的宪法当中，第九十条规定，中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。

但在现实中，一些政府机关发布的政策文件，却开始出现了限制人口自由流动与迁徙的迹象。而这个时期，限制人口流动的主要目标人群是农民。

“盲流”一词，也出现在那个时候。

盲流，即人口的盲目流动。1952年11月26日，《人民日报》发出了关于“盲流”的预警信号：近来有不少地区发现农村剩余劳动力盲目流入城市，应劝阻农民盲目向城市流动。

1953年4月17日，政务院下达了“劝止农民盲目流入城市的指示”，首次以政府的名义阻止农民进城，要求对流入城市的农村劳动力实行计划管理。

1958年1月9日，《中华人民共和国户口登记条例》经第一届全国人大常委会第91次会议审议通过，以“共和国主席令”颁布施行。该条例对农民进入城镇作出了约束性限制：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制;对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门，彻底剥夺了农民的迁徙自由。

人们开始暂住

建国初期，因为计划经济的缘故，国家通过户籍制度、人民公社制度、票证制度等等，将人民束缚在居住地，人民不能随意地流动。

但从1979年开始，经济逐渐开放，出现了家庭承包经营和乡镇企业，农民人口开始流动，但大多数也只是“离土不离乡”的小范围内的流动。根据此前凤凰卫视统计的数据，这一时期的农民流动人数大约在1.7亿左右，而就地流动的人数在70%左右。

1992年中国共产党的第十四次代表大会上，明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标。从这一年开始，离土又离乡的跨区域流动人数日益增加。根据数据统计，上个世纪90年代中期，农民工的年流动规模在2500万—8000万之间。

因为大规模增长的人口流动，给城市的治安管理带来了巨大压力，户籍管理制度也受到了挑战。

在人口管理的压力下，深圳市率先开始实行了暂住证制度。1984年，深圳市成为第一个推行暂住证的城市，随后这一制度在中国各地流传开来。

1992年初，国务院《关于收容遣送工作改革问题的意见》出台，要求居住3天以上的非本地户口公民办理《暂住证》，否则就视为非法居留，须被收容遣返。

这也是中央首次对于各地推行的暂住证制度表示认可。

然而，“暂住证”这个词语对于流动人口来说蕴含着不安定性，又因为暂住证同收容遣返相联系后出现的一些悲剧事件，暂住证逐渐成为了社会学及法律学专家联合“声讨”的对象。

2003年，《行政许可法》颁布后，暂住证制度的强制性失去了法律依托甚至发生抵触，陆续有城市开始取消了“暂住证”。

2008年1月，深圳开始率先推行居住证制度，这座第一个推行暂住证制度的城市，又第一个告别了暂住证。

收容与暂住

不少网友都对取消暂住证表示喜闻乐见。

在他们看来，暂住证最大的特点就是麻烦。暂住证通常需要持有者每年到当地公安局进行更新办理，另有大部分地区还要收取工本费用。

当收容遣返制度逐渐演变为限制外来人口流动，沦为一项严重威胁人权的带有惩罚性的强制措施后，暂住证带给流动人口的除了麻烦，甚至还有对生命的威胁。

广州学而优书店创办人陈定方在自己的微博上回忆，曾经有一个员工失踪了两三天后，才接到了他从收容所里打来的电话。只因为该员工晚饭后在街上行走，未随身携带暂住证，被收容了。最后是公司领导交了罚金和担保书才将该名员工领回。

深圳之窗网的首席执行官陆亚明也回忆说，“在深圳的人大都有过这个经历，去樟木头捞员工捞老乡捞同学捞朋友”。据他回忆，在深圳“捞人”，1998年的价码是每人400元。

而最大的悲剧，便是2003年发生的孙志刚案。

2003年3月17日，孙志刚到广州才20多天，当晚，喜欢上网的孙志刚离开与朋友合租的住房，准备到附近一家网吧去玩儿。

因为刚来广州，还没办理暂住证，他出门时也没随身携带身份证，因此被警察认定为是“三无”人员（即无身份证、无暂居证、无用工证明的外来人员）。

随后，孙志刚被送到广州市收容遣送中转站收容，并于次日被送到广州收容人员救治站，却在救治站遭受到工作人员以及其他收容人员的野蛮殴打，最终身亡。

“暂住”到“居住”

将改变什么？

北京市公安局原局长助理、中山大学法医鉴定中心主任左芷津表示：“暂住证是有些歧视的，（流动人口）没有享受到真正的国民待遇。”

暂住证，顾名思义，是暂时居住，而城市发展的红利，握有“暂住证”的流动人口是无法享受的。

左芷津称，如果是居住证，就说明是居住人口，那么城市里各种各样的待遇和福利便都是有权利享受的。他认为，这（居住证）对于当前大幅剧增的流动人口，从一个城市到另一个城市，尤其是对从农村来到城市的人们的一个公平的做法。

然而，不同城市对于居住证的实施管理办法并不相同，准入门槛各有高低。

以上海为例，根据《持有<上海市居住证>人员申办本市常住户口办法》，其中规定持证人员必须符合“在本市被评聘为中级及以上专业技术职务或者具有技师（国家二级以上职业资格证书）以上职业资格”。

对此，不少在上海长期工作的外地人认为，中级职称是个很大的门槛，很多外企并不会对所属员工评定职称，这些人申请将遇到障碍。

另外，不同城市的居住证含金量不尽相同。

拿北京的工作居住证来说，除了三年一签、子女不能在北京参加高考外，其余福利制度与北京户口没什么差别。

在沈阳，居住证最明显的福利就是可以申请公租房、子女可接受义务教育以及中高考。除此之外，连办5年居住证符合相关条件的可以直接落户。

因此，取消暂住证后，对于各城市的居住证制度的相关标准的核定也十分重要。如何让流动人口能够真正享受到同拥有城市户口的人相同的福利待遇，是更应重点考虑的问题。

如果只是换汤不换药，简单地将名称从暂住证改为居住证，而忽略了对流动人口的社会福利的保护，那么取消暂住证也失去了它本来应该有的意义。