政府推动产城融合的政策措施研究

李卫平

(中共常州市委党校，江苏 常州213000)

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出要“坚持走中国特色新型城镇化道路”，强调要“推进以人为核心的城镇化”，推动“产业和城镇融合发展”。“产业和城镇融合发展”与“推进以人为核心的城镇化”互为因果，相互促进，是城市实现可持续发展的基本要求。产城融合发展不仅是城镇经济发展的基本途径，更是“城镇”、“产业”和“人”互动发展的必然过程，是大中小城市和小城镇协调发展的基础。

一、产城融合要解决好产业、空间和人的协同发展

当前，常州提出“以产城融合为切入点的新型城镇化发展路径”，推进产城融合改革发展，对常州建设苏南现代化建设示范区具有重大的现实意义。第一，产城融合是常州基本实现现代化的重要路径。当前，常州已经走在率先基本实现现代化的征途上，结合人均GDP超过15000美元、服务业占比接近50%的新阶段新特征，因地制宜将产城融合改革发展摆在更加突出的重要位置，抢抓新型城镇化、苏南现代化示范区建设的机遇，创新经济社会发展模式，提升经济社会发展质量。第二，产城融合是常州转型发展的重要思路。转型发展是现代化建设的突出要求，其方向就是服务经济、创新经济，核心是提高经济发展的质量和效益，最主要的要素是高附加值产业的集聚、高端人才的集聚。顺应发展趋势，常州迫切需要优化空间组织结构，促进产业转型升级，提升城市城镇功能，均等城乡公共服务，为高附加值产业集聚、高端要素配置和高端人才引进提供强力支撑。第三，产城融合是常州城乡协调发展的重要举措。推进产城融合，有助于明晰城镇发展体系、发展重点和区域分工格局，有助于明晰产城发展控制边界，重塑空间开发秩序，规范空间开发行为，实现空间均衡，有助于促进城乡区域产业分工协作，推动人口经济布局更加合理，提升区域整体竞争力;有助于促进县域经济跨越发展，增强发展活力和吸纳就业能力;有助于推进农业转移人口市民化，实现城乡基本公共服务均等化。

常州产业和城市发展处于内涵提升的优化转型时期。第一，《苏南现代化建设示范区规划》为常州现代化建设提供先行优势。作为谱写“中国梦”江苏新篇章的重大战略部署，常州城市的定位是“智能装备制造名城和智慧城市”，常州“第三次创业”的序幕拉开。第二，国家新型城镇化规划是常州现代化进程的重要平台。《国家新型城镇化规划(2014－2020)》对常州现代化建设来说，是发展机遇也是发展约束，如何积极稳妥地推进是问题的关键。常州市委十一届五次全会提出实现现代化的“三期目标”，城镇化率于2013年、2015年、2020年分别达到67.5%、70%和75%。第三，产城融合是常州现代化建设的使命与任务。《2014年江苏省政府工作报告》明确提出:“增强产业化对城镇化的支撑作用，完善城镇功能，壮大县域经济，促进产城融合。积极支持常州开展产城融合综合改革试点。”

二、常州产城融合发展的现状

(一)常州产城融合发展的现实基础

1.综合实力不断提升

综合实力不断提高。2014年实现地区生产总值4 901.9亿元，人均地区生产总值104 423元，公共财政预算收入433.9亿元，固定资产投资3 310.1亿元。对外开放程度较高。2014年实现进出口总额288.1亿美元，实际到账注册外资超过31.2亿美元。居民收入持续提升。城镇居民人均可支配收入39 483元，农民人均纯收入20 133元。

2.产业基础较强

工业经济转型加快。高新技术产业产值占规模以上工业比重达42.9%，新增省级以上企业研发机构74家，累计建成“两站三中心”1 051个。新增孵化(加速)器18家，面积超113.4万平方米，累计达700多万平方米，培育科技企业近5 400多家。服务业发展水平提升。科技、金融、物流、创意等服务发展加快，生产性服务业占服务业增加值比重达44%左右。

3.科教资源较丰富

以科教城为代表的集聚区，将常州从科教资源匮乏的城市转变为科教资源较丰富的城市。国内外多家科研院所在常州落户，“中国以色列常州创新园”成为中以两国政府共建的首个国际科技合作园区，江苏省科技厅和常州市合作共建了“常州国家科技领军人才创新驱动中心”，中科院在常州设立了6个研究所，13个研究所分中心，南京大学、哈尔滨工业大学等21所知名大学设立了研发机构和孵化基地，现有专业实验室26个，企业联合研发中心26个。共有1 051个“两站三中心”，孵化器(加速器)面积达到700多万平方米。

4.城镇化基础扎实

常州已经具备以更大力度谋划产城融合改革发展的能力和条件。2014年全市城镇化率达到68.7%，高出全省平均水平3.5个百分点，全市常住人口469.6万人，其中户籍人口占比77.98%，人口增长主要集中在武进区、新北区，2000年以来人口增幅分别达到39.2%、48.9%。城镇人口316.48万，城乡人口格局基本稳定在7:3左右。劳动人口占比达到78.71%，人口就业保障比较充分，劳动年龄人口除就学人口外基本全部实现就业。24.4%的人口分布在主城区，人口密度适中，南大街、荷花池街道人口密度最高，超过2万/平方公里，部分城镇人口分布较少。2000－2013年累计转移农村劳动力35万人。

5.城镇发展体系较完善

城镇布局优化，基本形成“四位一体”的城镇体系:一级中心城市、二级中心城市、中心镇、一般镇的城镇体系布局。综合交通运输体系进一步完善，对外对内联通更加便捷，重大通道、空港、铁路场站等一批重大交通基础设施陆续投运。城乡信息化水平不断提升，“智慧常州”建设全面推进。城乡资源保障、防灾减灾能力进一步提升。城乡社会事业和公共服务投入力度加大，终身教育、就业服务、社会保障、基本医疗卫生、住房保障、社会养老等基本公共服务体系不断完善，“一委一居一站一办”新型社区管理模式全面推广。

(二)常州“产城融合”发展存在的主要问题与原因分析

1.产城融合发展的空间约束较强2012年，常州建设、农业、生态三类空间比例分别为25.8%、45.3%、28.9%。改革开放以来新增建设用地中，居住用地占25%，工业用地占75%。新增居住用地主要集中在中心城区、县城区及城镇连片建成区，新增建设用地主要集中在开发园区以及城镇，2012年单位工业用地产值31亿元左右。国际城市开发强度的警戒线是30%，开发强度高，说明一定空间单元内集聚的经济规模和人口多，但也意味着空间和生态空间减少，交通堵塞、环境恶化等各种城市病将随之产生。若将开发强度提升至29%，常州的建设发展空间也相当有限，再加上222.31万亩(占全市面积的33.80%)耕地保护的红线约束，城市发展的空间受到极大的限制。

2.土地的城镇化快于人的城镇化

近年来城镇建设用地年均增速是城镇人口年均增速的2倍左右。建设用地向外蔓延扩张，人口却未随之转移，约40%的人口仍主要集中在老城区和县城区，部分新城、园区、城镇开发强度较高、人口密度较低。城镇建设用地开发粗放，全市开发强度达到25.8%。

3.公共服务配套能力不强

虽然全市公共服务供给能力明显提高，但主要集聚在城市，如市区90%以上的大中型零售商业设施集中在城区，75%以上的优质中小学和二三级医院集中在城区;新城、园区生产生活服务配套能力不足，生活及公共服务便利化程度不强，部分开发区与周边城镇建设脱节，还有部分开发区仍维持工业区模式，缺乏基本的居住和服务配套，对产城融合影响较大。

4.小城镇新型城镇化压力大

现行分税制财政体制的缺点是事权与财权的不匹配，而且越到基层越不匹配，这使得小城镇财政只是“吃饭”财政，严重缺乏城镇化发展资金，不能满足城镇建设和公共服务的需要。主要原因有以下四点:(1)税基小。虽然常州小城镇经济比较发达，但小城镇企业的规模和效益还是偏低，再加上部分企业迁至城市的工业园区，使得税基小。(2)分税制使得小城镇的留成少。以常州9个中心镇为例，镇预算内可用财力平均只占一般预算收入的30%。(3)市、区县在城市化过程中自身的发展资金也缺乏，致使无法安排更多的资金返还或转移支付给小城镇。(4)小城镇发展资金获得的另一个途径是通过包装项目的方式向上级申请，但省级资金更多地投向苏北城镇，这又一定程度上压缩了小城镇资金申请的空间。在建设用地指标方面，小城镇的建设用地指标非常有限，严重影响小城镇城镇化的进程。

5.区域生态承载力约束强

区域生态承载力影响产城融合发展。粗放的生产生活方式与脆弱的生态环境承载能力不足的矛盾加剧，生态环境总体上处于高风险阶段，流域性水污染问题、区域性灰霾污染问题尚未根本解决，单位地区生产总值能耗强度较大，节能减排任务繁重。尤其在一些区域，高污染、高排放企业发展影响了周边区域高端产业集聚和城镇建设、人口集聚。

三、政府推动产城融合的总体思路与政策措施

(一)总体思路

以“产城人”互动为基点，推动产城融合发展，以人的发展为目标，重点关注就业问题;以城市功能为载体，重点关注城镇体系的布局和公共服务的供给;以产业高级化为动力，重点关注协同创新和产业转型提升;以达到产业、城市、人之间有活力、持续向上发展的城镇化发展模式。产城融合各要素的协同关系见图1，产业发展是产城融合的物质基础、城市建设是产城融合的重要前提、人口规模是产城融合发展的现实基础、产城人互动是产城融合的基本保证，构建产城人互动的有机体系。

图1 产城融合各要素协同发展示意图

(二)政府推动产城融合的政策措施

1.积极推动产业向高级化转型

(1)制定合理有竞争力的产业集群政策

产业定位是对城市重点产业、潜力产业的确定和筛选过程［2］。波特提出了“钻石模型”用于分析一个某种产业为什么会在国际上有较强的竞争力，“钻石模型”主要由要素条件;需求条件;相关及支撑产业;企业的战略、结构与竞争四个基本因素，机遇和政府两个附加要素组成［3］。常州产业结构偏重，虽然正在实施十大产业链、“双百”行动计划、“十百千”创新型企业等产业提升政策，但象鲁尔区、尔湾市那样清晰的产业选择与定位的产业政策还是缺乏，还需要制定合理有竞争力的产业集群政策，重点关注以下两点:一是产业结构升级:用高新技术改造低附加值、高能耗的传统产业尤其是劳动密集型产业，促进其向高附加值、高技术含量和低能耗、高产出转变;培育和扶持高新技术产业，加快战略性新兴产业的增长和壮大，抢占未来竞争制高点。二是产业结构调整:鼓励和支持服务业加快发展，大力发展金融、创意、咨询、物流、会展、电商等现代服务业;用现代信息技术改造和提升传统服务业，提高服务业，尤其是生产性服务业的比重和水平。

(2)加大财政支持的力度和优化支持结构

第一，加大财政支持力度。要优化财政支出结构，建立产业集群专项基金，用于支持产业园区的基础设施、公共服务平台、规划编制等项目建设，在土地征用、基础设施建设、标准厂房等方面，给予财政政策支持，扶植重点产业集群形成产业链。

第二，实行税收优惠。通过降低税率、减免税收、税收返还等财税工具，对各科技园区内的企业提供扶持，减轻企业融资困难和经营成本的负担，让企业有更多的税后资金进行投资、创新和扩张活动，提高企业的自主创新能力。

第三，变扶持企业为扶持创新项目。财政激励资金更多地用在“项目”上。常州对产学研有诸多的补贴，从功利主义的角度看，这类补贴可以改为补贴项目，即与本地企业进行产学研合作的项目。这样更有利于产学研项目的实施。使用科技资金对企业培训时，需要增加企业危机感与创新精神的内容。这样有利于培育企业家产学研技术创新的源动力。用科技资金补贴行业协会或社科机构研究行业发展报告，为企业产学研合作提供动力与方向。

(3)构筑多元化的投融资机制

政府要进一步制定和完善支持企业发展的新政策，探索金融资本与产业资本的融合，探索构建多层次多渠道融资服务体系［4］。第一，设立专项基金。要建立产城融合发展专项基金，用于支持产业集群和工业园区的公共创新平台、基础设施、规划编制等项目建设，扶植重点产业集群形成完整的产业链、形成综合竞争优势。第二，有效引导银行信贷的方向与重点。鼓励银行业金融机构根据产业发展规划，制定与信贷政策相匹配的个性化信贷计划，加强对现代服务业、先进制造业等产业基地建设和重大项目建设的信贷资金支持，为产业结构调整提供综合金融服务。第三，增加小额贷款公司。采取“政府引导、企业参与、市场化运作”的模式，鼓励民间资本向中小企业进行风险投资。适当增加小额贷款公司数量，不断满足中小企业融资需求。组建融资担保公司，完善中小企业融资担保体系，推动担保模式创新。第四，推动企业上市。培育优质企业，加快推动优质条件的企业到主板、中小板、创业板和境外上市，加快推动已上市公司再融资和重组。同时，鼓励金融机构引导符合产业导向的中小企业通过发行债券、票据，筹措发展资金，为中小企业逐步壮大提供多渠道的融资路径。

(4)培育区域创新文化

第一，提高行政管理效率要转变政府管理模式，由“划桨型政府”向“掌舵型政府”转变，由一元化管理向政府、社会和市场共同治理的模式转变，提高和改善公共服务的效率和质量。为此，要加强制度建设，强化依法行政，提高城市政府的制度效率;要转变政府职能，限制政府的管制和审批权力，提高政府的配置效率;要合理设置管理机构并配置适当的工作人员，提高政府的管理绩效。第二，完善产学研合作机制。政府要充分利用高校和科研机构的知识溢出效应，支持高校、科研机构建立研发平台，为企业提供技术研发服务，提高企业自主创新能力;同时要鼓励高校根据本地市场要求培养专业型人才，为企业直接输送人才。第三，要加强市场监管，维护企业公平竞争，为集群发展创造一个公正、公平、公开的竞争环境。培育中介组织，为产业集群发展提供全方位的产业集群服务体系。［5］

2.完善公共服务，提升城市生活品质

(1)教育、医疗资源城乡共享机制

政府可推动教育、医疗资源的城乡共享机制:第一，中小学、医院资源整合。由市级政府推动市、区县优质的中小学或医院与小城镇(尤其是中心镇)结对，或者利用小城镇中小学或医院的基础，在小城镇设分校或分院，老师或医生建立交流制度。第二，高校资源共享。在常大中专高校可以在小城镇(尤其是中心镇)设分部，提升小城镇人力资源的数量与质量。比如:在金坛或溧阳设常州大学的分校。

(2)挖掘城市历史文化，发展生活性服务业

深度挖掘历史文化资源，在城乡发展中注重延续城乡文脉，积极融入文化元素，有效保存文化记忆。加强历史文化名城名镇、历史文化街区、特色乡村文化资源和文化生态的整体保护，重点推进青果巷历史文化街区、孟河历史文化名镇、杨桥传统村落等特色文化保护利用，积极申报国家历史文化名城。注重民俗风情、民间演艺、民间文化保护传承，打造一批国家级、省级“非遗”生产性保护示范基地。推动现代文化发展，构建沿东经120创意文化、沿运河历史文化、沿自然山水生态等文化产业带，做大做强一批特色鲜明的文化产业园区，推进文化产业向规模化、集约化、专业化发展，大力打造文化品牌。

(3)优化生态环境，提升城市生态承载力

要按照科学发展观的要求，切实把生态建设纳入城市建设的总体框架，积极倡导循环经济、环保产业等生态理念，注重节能减排，加快实施“碧水”、“蓝天”等环保工程，切实改善城市生态环境质量。为此，地方政府要加强污染防治管理，突出抓好污水处理、大气污染等重点问题，抓好环境自动监控系统建设和运行管理;要加强生态环境保护和建设，开展环保执法检查活动，加强环境监管，同时要充分保护原有树林和绿地，倡导节约型园林绿化建设，提高城市绿化面积。

3.促进产城融合发展的区域协调

打破以行政区划为基本经济区域的格局，转变政府职能，充分发挥市场的决定性资源配置作用，减少政府直接干预经济的动力，避免地方保护和恶性竞争;要建立跨行政层级的复合行政合作机制，这种机制既不是集权的一级行政机构;也不是松散的政府间协调机构，而是具有一定行政职能的政府间合作机制，它以提供跨行政区公共服务为主要职责，提供跨行政区公共服务，如统一规划、统一政策、统一服务，从而实现区域整体性治理，促进区域经济一体化。

(2)统筹城市间产业发展规划

进一步协调城市间发展规划，加强经济法规、公共服务等软环境以及基础设施、交通运输等硬环境的对接，实现区域内各城市之间人流、物流、资金流、信息流和技术流等城市流的空间流动，降低商品和要素流通的交易成本，加速更大空间产业重组和集聚，推动区域经济一体化;要进一步明确功能定位，引导各城市错位和互补发展，加速产业对接，加快产业融合，构建城市之间垂直分工和水平分工的产业链协同体系。加快发展支柱和主导产业，周边城区(市)要实现与中心城市的产业对接，积极发展配套产业经济，充分实现产业的集聚与整合，逐步形成都市圈区域经济一体化［6］。

(3)构建新的区域城镇体系

《常州市城市总体规划(2010－2020)》规划了构建四级城镇体系，但此规划更多地关注了中心城市的发展，没有将小城镇作为关注的重点。第一，构建新的“四位一体”城镇体系。以区县城关镇区域为中心城市，将全市34个非城关镇分为城郊镇、中心镇和特色镇，构建中心城市—城郊镇—中心镇—特色镇四位一体的城镇体系。第二，区别且有重点的发展方略。强化中心城市极的地位:继续加强中心城市的城镇化建设，重点提升城镇化的质量，打造成区域的发展极，尤其是提高开发园区的辐射功能;重点发展城郊镇:将中心城市的开发区向城郊镇扩张，将城郊镇“自然”纳入中心城市的发展空间;选择发展中心镇:将中心镇以小城市的标准进行高起点的规划与建设，带动和辐射农村及周边小城镇，必要的时候可以将周边的小城镇并入;精致打造特色镇:因地置宜精致发展特色镇，不求规模大和全，但求特(色)和精(致)。

［1］贺传皎，王旭，邹兵．由“产城互促”到“产城融合”［J］．城市规划学刊，2012(5):30－36．

［2］［美］迈克尔·波特．国家竞争优势［M］．李明轩，邱如美，译．北京:华夏出版社，2002:124．

［3］李玉明，陈建平．人的城镇化:我国城镇化转型发展的新思路［J］．常州大学学报:社会科学版，2014(1):34－38．

［4］彭安玉．科学发展观在苏南的生动实践——“新苏南模式”的形成及其新超越［J］．常州大学学报:社会科学版，2011(1):15－19．

［5］龙拥军．基于主体功能区的重庆市区域统筹发展研究［D］．重庆:西南大学，2013．