浅谈美国金融消费权益保护检查机制特点及启示

邵益寰

摘 要：金融危机后，美国建立了新的监管机构--消费者金融保护局（CFPB），并开展了一系列针对金融消费权益保护的卓有成效的检查工作，确保了美国金融体系的稳健运行。当前，随着我国利率市场化和民营资本进入银行业步伐的加快，金融机构网点逐渐增多、金融市场产品日益丰富，银行破产条例、存款保险制度等政策也将相继出台，金融消费权益保护工作的重要性愈发明显，尤其需要一套健全的金融消费权益保护检查机制来规范和引导金融机构的消费者权益保护工作，本文结合我国实际，对美国金融消费权益保护检查机制进行了借鉴和思考。

关键词：美国金融消费权益保护检查；特点；启示

一、美国金融消费权益保护检查的主要特点

1.检查权限方面--各尽其责，兜底保障。2010年，国会通过“多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案”，建立了新的监管机构--消费者金融保护局（CFPB），由此在金融消费者权益保护方面出现了多层交叉的监管格局。一是，各联储银行主要负责对机构的直接监管；二是，消费者金融保护局有权检查并表资产规模超过100亿美元的投保存款类金融机构和信用社及其关联机构，以评估其遵守18部联邦消费者金融法规的情况，并评估消费者金融产品和服务对消费者和金融市场的风险；三是，美联储保留以下监管职能：1）对于并表资产超过100亿美元的州立成员银行，监管未明确转移给消费者金融保护局的消费者保护法规的合规情况；2）对于并表资产低于或达到100美元的州立成员银行，监管所有消费者保护法规的合规情况，3）继续对所有银行控股公司金融进行并表监管，并承担监管储贷控股公司这一新职能。这种监管格局，实现了自身监管-专门监管-全面监管的三效合一，其中美联储承担的兜底保障职能，不但有效避免了对现有成熟业务的监管真空，而且兼顾了新业务和新机构的金融风险。

2.检查依据方面--法规为主，解释为辅。20世纪60年代后期以来，美国在联邦层面制定了大约18部直接涉及金融机构业务活动的消费者保护法律和民事权利法律，这些法律覆盖了与消费者和金融机构有关的大多数交易活动，成为开展检查的基础性依据。同时，美联储出台《美联储消费者合规监管手册》，非正式更新每半年一次，通过消费者事务信息、电话会议及其他内部联络方式提供给联储检查人员；正式的更新至少每年公布一次。手册对每部法规首先进行法律解释，说明法规出台的背景、适用范围、主要定义、例外或豁免情况等，然后陈述合规检查的目的和具体流程，最后是一份详细的检查项目表，使得检查依据在时效性、实用性和全面性方面普及到了一线人员。

3.检查告知方面--透明公开，详细全面。为保障保障被检查人知情权，确保检查工作透明公开，CFPB进行专项业务检查前，会通过网络等媒介公布检查程序，如《新抵押规则检查程序》、《债务催收检查程序》、《教育贷款检查程序》等，同时对检查人给予指导和约束，告知内容包括检查对象、目的、内容、依据及原因，详细说明调阅资料范围、检查人员对事实的认定规则和评估标准（针对各项事实及可能出现的情况阐释）、认定事实依据的法律规则等。如2012年《债务催收检查程序》对包括企业机构性质、信息披露与隐私保护及与消费者保护机构的联系、消费者投诉与处理情况、债务催收沟通联系机制、公平信贷法案执行情况、支付处理与账户管理、诉讼实务与失效债务情况7项内容逐项进行了阐释，列明检查部门对各项检查内容的事实认定指标和可能采取的措施，如界定被检查人是否为债务催收人，程序公布了2类11项甄别指标。并详细告知可能调查的19类资料。

4.检查程序方面--分类设置，程序明确。目前，美国金融消费者权益保护方面的检查大致遵循着“确定检查目标-明确检查流程（含检查指标）-对检查定性与定量-后期评估与促进”的程序。比如“对机构间公平放贷”的检查就分为编制检查范围指引、决定检查强度、确定检查流程、获取和评估机构的反馈并做出检查结论等四个环节，其中检查流程又细分为（1）验证数据准确性；（2）对歧视处理的明显证据进行存档；（3）交易审批分析--住宅和消费贷款；（4）分析潜在价格差别和其他差别条款；（5）诱导分析；（6）交易型的审批分析-商业贷款；（7）分析潜在“划红线”歧视；（8）分析营销行为的潜在歧视；（9）信用评级；（10）差别影响的问题。同时，根据银行的性质、结构、规模、业务复杂程度和风险程度，将检查的频率和深度与银行的风险状况相匹配，并设置不同的监管指标和流程。对存款类金融机构主要检查消费者风险评估、CFPB管理要求的实现情况、大型存款机构审慎监管情况，并对其开展关联性检查。根据审慎监管原则，对非存款类金融机构的消费者投诉，主要检查机构资产规模、消费者金融交易额度、机构监管等。

5.检查主体方面——特别培训，合理沟通。美联储理事会1997年起采取了关注风险的消费者合规监管方案，对专业金融业务和金融機构的风险评估成为关键，因此只有受过特别培训的消费者合规检查人员才能负责执行联储理事会的消费者合规监管方案。而且，监管人员在检查监督之外，注重加强与被监管金融机构的沟通，分享行业发展与消费者合规风险管理实践方面的实时信息，以及法律和法规的变化，不断完善合规监管方案，从而节省检查人员的时间，提高资源有效性，又能减轻监管负担。

二、美国金融消费权益保护检查机制对我国的启示

目前，美国金融消费者权益保护机制经过不断尝试、探索和革新，其模式正日趋成熟，这无疑为我国尚不健全的金融消费保护机制提供了有益的范本。结合当前我国特有的金融监管现状和其他业务检查模式，从以下几方面提出几点值得借鉴之处，仅供参考：

1.制定中国特色的金融消费者监管手册。从国际上看，许多国家的监管机构都将金融消费者保护与防范金融风险作为金融监管的两大首要目标，而健全的金融市场必然需要一套成熟的金融消费者监管手册来规范，当前，我国金融消费权益保护框架已初具模型，正迫切需要制定适应我国国情的金融消费者监管制度来浇铸框架，可在充分借鉴美国金融消费监管手册亮点的基础上，结合我国特有的金融体系、金融监管框架、金融市场、金融工具和金融改革政策，从背景、适用范围、主要定义、责任、例外或豁免情况、检查目的、具体流程、检查项目表等多角度入手来制定法规，进一步明确消费者在金融领域的安全权、知情权、选择权、隐私权等基本权利，逐步形成一套中国特色的金融消费者监管规范手册。同时，适当将金融消费者保护内容纳入《消费者权益保护法》、《商业银行法》等现有的法律法规，确立监管机构在金融消费者保护方面的法律地位。

2.科学设置检查程序。（1）严密梳理现场检查实施步骤。可借鉴CFPB现场检查的步骤，首先收集和审查相关监管部门及金融机构的文件信息；评估金融机构的潜在风险，形成一致意见，据此选择现场检查内容和范围；实施现场检查，进一步审查机构的资料信息；对检查中发现的侵犯金融消费权益的行为进行内部咨询讨论；对金融机构应采取的整改措施及后续管理建议形成监管结论；起草并审查检查工作报告，同时送交审慎监管部门征求意见；达成统一意见。最后，将最终报告送达被检查机构。

（2）合理配置检查指标及处罚措施。由于金融消费权益保护与金融机构业务相互交叉渗透，而不同机构的职能风险等存在诸多差异。在金融消费权益检查工作中应根据检查内容的不同，按照机构性质、业务风险、服务范围等设置不同的定性、定量指标，决定检查的频率和强度，并结合被查机构自身和客观环境因素、所查出问题对消费者的危害程度等配备相应的控制、处罚手段。

（3）严格规范检查文书及格式。金融消费保护检查关系到监管部门的形象和态度，要统一规范包括检查单位的各类检查文书以及被检查单位的书面政策和流程、消费者投诉，管理层的自我评定、工作报告和业务档案在内的任何涉及金融消费权益保护工作相关材料的书面格式，提高检查工作效率，维护金融消费保护部门的形象。

3.主动创新方式方法。金融消费权益检查部门应根据实际情况的复杂多变来适时更新检查的方式方法，注重多种方式的有机结合。一是将日常檢查、定期检查、突击检查、专项检查有机结合。在常规或定期检查的基础上，可根据消费者投诉反馈的信息情况，对问题机构进行突击检查和专项检查。二是将横向检查和纵向检查有机结合。在实际的检查工作中，既需要部门联合横向检查，又需要上下级联动的纵向检查。横向检查可以与其他金融消费权益保护相关部门联合开展，跨市场、跨行业实施金融消费权益保护。纵向检查以跨市、跨省综合交叉检查的方式开展，这样能有效打破地方保护。三是将监督检查与评估有机结合。统筹安排现场检查与评估工作，可采取现场调研、问卷调查及统计分析等方式，对金融机构开展消费者权益保护情况进行评估，合理确定权益保护工作风险等级，力求检查和评估工作相互促进、协同开展。

4.合理配置监管资源。一是依托好人民银行内部职能部门。将消费者权益保护纳入"两综合、两管理"工作范畴，综合发挥各职能部门的监管力量，形成专业互补、提升检查效率。二是突出金融消费权益保护局在金融消费权益合规监管方面的主导作用，加强好银监、证监、保监等金融监管消保机构的沟通协调，共同拟订跨市场、跨行业的金融消费者保护协作检查制度，处理好各类金融产品与服务涉及的金融消费者保护问题，确保金融行业间规则的一致性。三是依托好金融机构。在监测信息共享平台建设不完备的情况下，要依托好金融机构完成好监测信息的收集，以保证非现场监管、监测及评估的质量和人民银行金融消费权益保护政策的制定、实施。

5.全面统筹各类检查结果。一是检查的应用，及时备案被检查单位的问题，作为下次同该单位沟通检查的必备内容，同时作为问题库的一部分导入其他检查机构的检查内容中；二是公示的应用，可以作为风险点在当期金融消费保护检查通报中向全辖机构提示，也可对公示内容进行匿名，作为对外消费者教育宣传的典型案例；三是评估的引用，将发现的新业务和新问题作为对整个辖区金融消费权益保护新增指标的参照，以保证辖区金融消费保护考核的时效性和合理性，避免考核指标针对性不足、与业务严重脱节。

综上所述，我们在借鉴美国金融消费权益保护检查机制的基础上，更要充分考虑本国的实际国情和不同区域的差异性，从法律、流程、制度、体系等方面建立一整套行之有效的中国化的金融消费权益保护检查机制，从而一定程度上保护我国金融市场规范健康发展。

参考文献：

美联储消费者监管手册（西安分行编译本）