新城建设视角下的三规合一研究——以F市D新城为例

赖春盛

(马尾新城建设发展有限责任公司 福建福州 350026)

新城建设视角下的三规合一研究
——以F市D新城为例

赖春盛

(马尾新城建设发展有限责任公司 福建福州 350026)

从近年城市建设实践看，三规矛盾是导致项目落地困难、用地粗放、投资建设低效，乃至城乡发展不协调的重要原因。本文以F市D新城的规划实施为例研究三规合一问题，指出国民经济与社会发展规划在城市重大发展战略中严重缺位，城市规划的程序执行不严谨，土地利用规划过于刚性，以及上述三规在管理上条块分割，缺乏合力等问题，并从规划时限、内在逻辑、管理理念等三个方面分析了深层次原因，最后提出了工作建议。

新城建设；三规矛盾；三规合一

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引 言

城市政府的一项重要工作是组织编制各类规划，据全国城市规划学会石楠统计，法律规定各级政府必须编制的规划达83种(石楠微博，2014)，可谓包罗万象。其中三规(国民经济和社会发展规划、城乡规划与土地利用规划，分别简称“经规”、“城规”和“土规”)的编制管理体系相对成熟，内容上包含了经济社会发展的各关键要素，影响涉及宏观到微观的各个层次。从近年的城市建设发展实践看，三规之间矛盾重重，成为导致项目落地困难、用地粗放、投资建设低效，乃至城乡发展不协调的重要因素。

建设新城是城市空间拓展的主要形式，能有效疏解中心城区人口，有利于缓解旧城区因人口过度密集带来的交通拥堵、用地紧张、人居环境恶化等“城市病”，是实现新型城镇化的重要路径；同时，新城建设项目众多，资金密集，是政府发展经济的重要抓手和载体。但新城多位于郊区，一些城市以新城建设为名背离经济发展与城市化规律，在经济总量有限和人气不足的情况下，大肆扩张，不仅侵占耕地、破坏生态，而且可能建成“鬼城”、“空城”。因此，新城建设视角下的“三规”，其特征显著，矛盾尖锐，具有研究的现实意义。

1 F市D新城概况及三规工作情况

F市虽然在前一轮城市发展中，重点规划建设了金山新区、大学城地区等城市新区，为城市框架的拉开发挥了重要作用，但是城市中心仍然固守于老城区，未能对城市结构产生革命性的变化。城市人口过度集中于老城，造成交通拥挤，环境质量下降，难以承担省会中心城市的重任。为落实省里对F市 “树形象、挑大梁、走前头”的定位，F市于2007年提出跳出原有的城市框架，东扩南进，沿江向海建设D新城，并加快推进新城内项目建设。2010年，根据省里的要求，F市进一步深化“东扩南进，沿江向海”发展战略，提出更大范围内建设新城的战略构想，其中的核心区、先行区和示范区用地面积38km2，与原D新城用地基本重叠，是目前F市城市建设的重点。F市D新城规划实施中的三规有关工作详见(表1)。

表1 F市D新城规划实施中的三规事件分析

2 新城规划实施视角下的三规重点问题分析

2.1 “经规”在城市重大发展战略中缺位

从D新城的决策和实施情况看，发展规划在城市发展方面的研究工作薄弱，对需求的预见性较差，在城市建设发展的重大战略决策中，常处于缺位状态，起不到预测和谋划作用，也无法对政府的决策发挥规范和制约作用，只能进行事后呼应。

2.2 “城规”程序执行不严谨

在新城建设等城市发展重大战略决策中，“城规”发挥了关键作用，一定程度上左右着政府决策。但这种作用机制并不令人鼓舞，反而值得深思。其一，在决策中真正发挥作用的多为战略规划、概念规划、城市设计，甚至是研究报告，并非城乡规划中的法定规划。其二，新一轮总规修编报批工作截至2015年仍未完成，这使得新城规划建设的法理依据堪忧。其三，城市政府一旦做出决策，规划程序可能形同虚设，项目建设易出现边规划、边实施、边调整的情况。

2.3 “土规”过于刚性

土地利用指标从中央到地方基层逐级下达，过于刚性，脱离实际，无法适应新城建设需求，2007年至今，D新城先后启动了超过60个地块共16000亩土地的规划选址及土地收储工作，但获得农转用审批的不足3000亩。土地部门为保护而保护，反而不利于土地资源的有效利用，而且造成行政内耗，甚至权力寻租，难以理性决策。同时，一味进行行政控制，对土地现状却疏于管控，其结果是政府项目无法使用，但村民却大肆违章。

2.4 三规条块分割，缺乏合力

一是部门间缺乏有效的对接协调，各自为政，造成规划质量不高。二是缺乏统筹谋划，项目往往单个推进，建成后缺乏配套，无法发挥效益。三是缺乏统一的数据平台，如F市规划部门采用城建坐标，而国土部门采用八零坐标，数据不统一及换算误差等问题时有发生，导致行政审批工作中的技术性推诿，建设单位无所适从。四是审批时间过长，新一轮规划的审批常跨过目标年，导致期间无规可依。

3 三规矛盾的根源探讨

3.1 三规时限及规划管理体系的内在矛盾

“经规”年限为5年，与地方政府的任期相对应；“城规”为10至20年；“土规”的年限由国土部确定，一般为10年以上；同时，三规的基期年和目标年也不同。在各自独立的规划编制、审批和管理体系中，三规都是法定规划，都有着庞大的数据资料、复杂的内容以及严格而漫长的审批程序。 发生矛盾时，简单地让后面编制的规划服从前面编制的规划，显然不合理；而如果根据后面编制的规划调整前面的规划，可能引发新一轮漫长审批[1]。

3.2 三规的内在逻辑和条块分割的体制间的矛盾

“经规”是引导性的，政府规定了经济和社会发展目标，并分解到各个产业、行业，再通过政策措施和项目来实现经济社会各类政绩目标，在政绩导向下，是扩张性的。

“城规”是兼具引导性和控制性的，强调城市格局、功能，重视人在城市活动中的舒适性和便捷性。因此，把所有可能利用的非城乡建设用地都看作底图[1]，也具有扩张特性。

“土规”是限制性的，基于资源有限的理念，实施的刚性极强。本轮“土规”控制目标单一，层层分解用地指标，将建设用地和非建设用地看成是两张底图。并且在两张底图中，更注重非建设用地的利益[1]，因而具有收缩的特性。

简言之，在三规分属发改、规划、国土等部门的条块分割的管理体制下，两个扩展性的规划与一个收缩性的规划在实践中必然会发生冲突、摩擦与不和谐。可以形象地说，城市政府在“经规”的指挥下，戴着“土规”的枷锁，跳“城规”舞蹈[2]。

3.3 三规的计划经济理念与市场需求的矛盾

三规的共同点在于背后的计划经济理念。“经规”产生于计划经济色彩浓厚的“五年计划”，“城规”曾一度作为“五年计划”的补充，“土规”虽然产生于改革开放之后，但理念、方法上都是计划经济时代的产物。三者试图分别以目标追求、坐标控制和指标分配实现城市精确发展。

但是，近年来的实践表明，在市场经济条件下，难以准确预测城市的发展。如：某城市2001年到2007年的6年时间里，城市建设与总规不符的差距很高，其中，50%的居住用地、商业办公用地、仓储用地和特殊用地等没有按规划实施[3]。就现代城市发展趋势来看，城市总体结构越来越依赖于公共服务设施和公共基础设施，居住、办公、商业，乃至部分生产性用房的混合使用，对城市总体结构的影响越来越弱[1]。从而，政府所面对的市场主体的需求也发生了改变，政府对规划控制的必要性和可行性都降低了，这导致三规矛盾必然发生。

4 新城建设中的三规合一工作建议

三规合一的最终目标不是将各类规划进行简单的合一，而是实现一级政府一级事权、一个空间一个规划，一个规划分头实施。其本质是对各类规划进行统筹，通过“一张图”管理[4]。

4.1 建立适应三规合一的工作机构

在市级层面探索进行机构整合，将发改、城乡规划、国土等部门的有关规划职能，整合到一个部门。如无法整合，应建立跨部门的协调机构，协调规划中的重大问题。而在新城层面建议成立新城建设管委会，可设置规划综合管理部门，推行“一个窗口”办理业务，降低行政成本提高审批效率。

4.2 完善三规合一的管理体系

拓宽规划管理思路，坚持法定规划与非法定规划有机结合。一是编制远景战略规划，作为城市总体规划的补充，着重对城市发展方向的战略性指导，坚定新城建设目标。二是编制近期建设规划作为经规和城规中详细规划的补充，扎实研究市场需求，落实经规的建设项目、协调土规的建设用地总量、空间分布和实施时序等[4]。

4.3 坚持底线思维与弹性思维的有机结合

坚持底线思维，将市域生态控制线、建设用地增长边界控制线和湿地滩涂控制线等不同控制线落到同一张蓝图上，切实加强保护。同时，规划与实施要不断地保持弹性互动，建立动态调整机制、反馈机制。尤其是针对刚性较强的土规，在确保刚性保护需求的前提下，应预留一定的弹性空间。

4.4 建立统一的规划平台

协调城乡总体规划、土地利用总体规划建设用地差异图斑，形成一张蓝图。构建涵盖所有项目审批部门的统一业务协同平台，实现建设项目信息、规划信息、国土资源管理信息的资源共享共用，实现各部门的规划信息资源共享和业务协同管理。

4.5 探索建立有效的实施机制

一是通过购买增减挂钩指标实现农用地的异地平衡，在更大范围内实现资源的有效保护；二是通过棚户区改造实现整村搬迁，成片收储开发，完善配套，实现土地资源的高效利用；三是探索建立用地环境影响评估及指标置换机制，如，建设项目的规划河流、湖泊等水体或绿地能否通过环境影响评估，按一定系数与农转用前的坑塘水面或林地等指标进行置换或抵扣，实事求是地开展农用地保护和利用。

[1]潘安,吴超,朱江.规模、边界与秩序[M].北京:中国建筑工业出版社,2014.

[2]徐东辉. “三规合一”的城乡总体规划[C] .城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集.2009.

[3]田莉,吕传廷,沈体雁.城市总体规划实施评价的理论与实证研究—以广州市总体规划(2001--2010)为例[J].城市规划学刊,2008(5):85-88.

[4]张少康;杨玲;刘国洪等.以近期建设规划为平台推进“三规合一”[J].城市规划，2014(12):55-58.

The Study of Integration of Three Plans in One in Perspective of New Town Construction——Taking D New Town of F City for Example

LAIChunsheng

(Mawei New-City Construction and Development Co.,Ltd, Fuzhou 350026)

From the point of recent years urban construction practices, the contradiction within three plans is the main cause of difficulty in project landing,rough handing of land, inefficient construction investment, uncoordinated development between urban and rural . This paper takes D new town of F city for example to study integration of three plans in one and points out the existence problems such as non-existence of national economic and social factor in urban development strategy, the inappropriate urban planning procedures,too rigid land planning, and barriers within plannings, inefficient in joint forces and so on.This article analyzes the cause from three aspects: planning time limit, inner logic, management concept, and proposes the working suggestions.

Newtown construction;The contradiction within three plans;Integration of three plans in one

赖春盛(1983.12- )，男，工程师，国家注册城市规划师。

2015-03-30

TU984

A

1004-6135(2015)04-0025-04