用执行力加固防治“塌方式腐败”的堤坝

□ 徐双敏 田 柯

“塌方式腐败”是近来中央加大反腐力度后查处出来的腐败现象，即一些地方、一些部门或一些特殊领域，腐败官员“倒下一个牵出一串”，就像是山体、建筑等突然出现整体坍塌陷落的塌方事故一样。

“塌方式腐败”是近来中央加大反腐力度后查处出来的腐败现象，即一些地方、一些部门或一些特殊领域，腐败官员“倒下一个牵出一串”，就像是山体、建筑等突然出现整体坍塌陷落的塌方事故一样。比如中纪委查办的山西窝案，山西一个省的落马省部级干部就有7人之多；发改委价格司窝案中，有包括两任司长、副司长、副巡视员等5人被查。垄断国企也是重灾区，十八大召开至2014年底，已有近90名国企高管落马。其中中石油、中移动、深航都有总经理、副总经理等多名高层领导同时被查处。基层政府是最早被曝发生“塌方式腐败”的地方。广东茂名窝案中市辖6个县（区）的主要负责人无一幸免，涉案人员包括105个党政部门的24名省管干部、218名县处级干部。湖南衡阳的破坏选举案中，被查实严重失职、渎职、违纪者近500人，其中包括市委书记、市人大常委会主任、纪委书记、组织部长等地方主要领导干部。比较以往被曝点状、偶发、个案发生的腐败现象，这种腐败干部“一挖一大片、一提一大串”的现象的确像极了工程塌方。我们在感慨“塌方式腐败”触目惊心的同时，也需要深思。是什么原因造成了这种“塌方式腐败”现象非个案的发生？这些被查处的干部，尤其是党内高官，有很多的确曾经是“又红又专”的优秀人才，那他们又是从什么时候、在什么条件下滑进腐败的深渊，进而发展为地方或部门的“塌方式腐败”的呢？

山西窝案人物关联图

习近平总书记上任伊始就指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。这两年，新一届中央明显加大党内规制，国家法治的建设力度，不仅党的十八届三中全会《决定》专门提出“强化权力运行制约和监督体系”的具体改革任务，四中全会《决定》更是把“形成完善的党内法规体系”，提到了建设社会主义法制体系，建设社会主义法治国家的高度。近两年，党内也的确是明显加大了制度法规建设的力度，加强和完善相关的法规和制度建设，即打造权力的制度“笼子”，就可以实现防治“塌方式腐败”的目的了吗？回答应该是否定的。实事求是的说，改革开放以来相关的制度规定已经不少了。仅就近十年看，中央不仅越来越重视党的自身制度建设，而且具体出台了系列的管理制度，尤其是干部选任、管理、处罚方面的规定。2004年党的十六届四中全会通过《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，其中有关选拔干部要透明化和加强监督体制等内容，目的明显是为纠正党内的腐败现象。党的十七届四中全会又通过了《关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，再次提出要“健全权力运行制约和监督机制”，要“推进反腐倡廉制度创新”。现实中，从2004年到2010年，中央就国家权力机关各级领导干部的管理密集出台了十几个《决定》和《办法》，系统规范了各级各类干部的提名、任用、考核、监督等方面工作的制度，建立了完整的干部选拔任用管理工作中事前要报告、事后要评议、离任要检查、违规失责要追究的工作规则和监督链条。如果加上《党章》《党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》等党内其他的管理规范性文件就更多了。可以说，现在规制权力不是没有“笼子”。那为什么各地方、各部门还会发生如此严重的“塌方式腐败”呢？这恐怕与没有严格执行这些制度有关。试想，打造了老虎笼子，也把老虎装进去了，但是不给“笼子”“上锁”，那样的“笼子”能发挥约束作用吗？同理，防治“塌方式腐败”，必须要增强执行各个防腐反腐文件的力度。

增强执行力首先需要理顺防腐反腐文件的执行体制，关键是要实现制约权力主体的责权对等。体制机制是执行规章制度的基础性条件，体制决定领导隶属关系和管理权限的划分，没有科学合理的防腐反腐体制，再好的规章制度都难以实施，或难以发挥其应有的作用。被查处的“塌方式腐败”案件都有一个突出的特点，就是“一把手”腐败。“一把手”是各级党委的书记，有时也可以称各级政府部门及企事业单位的书记和行政首长。谁来监督“一把手”的问题已经早就提出，并受到中央的重视。针对“一把手”特有的人事权，中央在2002年就出台了《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定可在地市以下部分干部任命决定中采用全委会“无记名投票表决”方式，其意图显然是削弱“一把手”的人事权。类似这样的规定在其他文件中还有，但是这些规制成效不太显著。体制方面的问题在于，其一，“一把手”的责权不对等，往往是有权无责，出了问题，被问责的是都行政领导，在用人方面出了问题，不遇到专项查处，基本不会负责。其二，权力的监督者责权不对等。上级对下级的监督是责权对等的，但是属于“自体监督”，会受到各种局限。而党章和其他法规规定的其他监督主体虽然多，但都只能属于有责无权，结果就是形同虚设。所以，理顺防腐反腐的体制应该以本级纪检监察权力不受“一把手”权力束缚，以及“体外”监督者的监督权能够影响甚至决定“一把手”的去留“命运”为基本思路。

增强执行力需要规范执行防腐反腐文件的机制，关键是要让权力在阳光下运行。机制是决定各类职权的具体运行方式。机制的科学规范甚至可以在某种程度上弥补体制的问题。被查处的“塌方式腐败”的另一个共同特点就是权力的“暗箱操作”。主要表现为在人事提名，资金使用、大宗物资购置招投标等方面，“一把手”或极少数高层领导的意见一言九鼎。所以在规范工作机制方面，首先就要用好阳光这个“防腐剂”。应该严格按照《政府信息公开条例》的规定，遵循公正、公平、便民的原则，公开所有必须公开的信息，尤其是本部门的机构设置、职能、办事程序等敏感事项。其次，所有涉及人身、财务、物资等方面的重大决策事项都应该有规范的工作程序，只要不涉密，这些工作程序都应该公开。党委在向党代会报告工作时，也应该报告工作程序或报告工作机制的规范问题。

增强执行力还需要细化执行防腐反腐文件的工作规则，关键是要使公共权力的行使有统一的标准。工作规则是对具体岗位或某类工作人员的素质、行为等作的统一规定。它能够避免出现工作标准的因人而异现象发生，当然也能够避免有意违规现象的发生。任何时候、任何部门的公共权力都是通过具体的工作人员去行使的，而工作人员又都是千人千面的，所以保证公共权力行使的一致性就成为一个必须高度重视的问题，因为它很容易被某些人利用来谋求私利。为促进工作人员行为方式的规范，一方面，各个单位、部门应该有自己工作的规则，保证不论谁来做，工作流程相同、标准一样。另一方面，工作规则也能够使党内和上级所有制度性文件，比如《条例》《决定》或《办法》等，都能够落到实处。需要特别指出的是，这些工作规范应该有检查监督和负激励措施。也就是说，应该同时规定违规违纪的惩处办法和措施。

增强防腐反腐文件的执行力也要借力技术手段的现代化，关键是充分利用和发挥信息技术的优势。从形式上看，电子政务是一种政务工作技术手段的革新，但实质上，充分发展电子政务，将能够在大大提高工作效率的同时，降低利用职权谋取私利的风险。其一，电子政务为政务公开提供了全面的技术保障。其二，网上办事在方便行政相对人的同时，杜绝了“暗箱操作”和办“人情事”的可能。其三，电子政务方便公众监督和电子监察。最后，电子信箱还可以为群众提供一条与纪检监察部门沟通的高效、便捷通道。

四中全会《决定》指出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”。借用这个观点，党的反腐防腐文件的生命力在于实施，其权威也在于实施。现在防治“塌方式腐败”，不必寄希望于中央再出台什么新的规定，或要求各地方、部门再创新出什么新的模式。从现在开始，从本单位开始，切实增强对已有防腐反腐文件的执行力度，党风政风就会有明显的好转。